II SA/Wr 1725/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005r. sprawy ze skargi K. H. – D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki stawów rybnych oddala skargę. Sygn.akt II S.A./Wr 1725/03 1 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r, Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na przepis art. 138 & 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r., Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nakazał inwestorowi A. B. rozbiórkę stawów rybnych oznaczonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej : numerem 1 - stawu zlokalizowanego na działce nr [...]i numerem 2 - stawu na działce nr [...], w M., gm. W.. W decyzji podano, że rozbiórkę należy rozumieć jako "usunięcie zgromadzonej wody ze stawów jak wyżej, likwidację grobli i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego". Odwołanie od tej decyzji wniósł A. B. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego H. S.. W odwołaniu tym zarzucono, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że odwołujący się nie dopełnił procedury zgłoszeniowej wymaganej przez art. 29 ust.2 pkt 4 ustawy prawo budowlane oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 w/w ustawy i przepisów k.p.a., tj. art. 9, poprzez nie pouczenie, że zgłoszenie z dnia [...]r złożono niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, a także naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez nie doręczenie pism jak i wydanej decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu w toku postępowania. Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie, stwierdził, iż jedną z zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego jest zasada udziału stron w postępowaniu zawarta w art. 10. Zasada ta oznacza, że organ prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie powyższej zasady wywiera skutki między innymi co do wyników postępowania dowodowego. W myśl zaś art. 81 k.p.a. : "okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kodeksu. Art. 10 § 2 określa warunki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Odstąpienie takie jest dopuszczalne tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną Sygn.akt II S.A./Wr 1725/03 2 Przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obwarowane sankcją art. 145 § 1 pkt 4. Przepis ten przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony i również uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987r, sygn. akt S.A./Wr 875/86; ONSA 1987, Nr 1, poz. 13, OSPiK 1989, Nr 4, poz. 79 z glosą B.Adamiak). W niniejszej sprawie działanie organu pierwszej instancji, pozbawiające możliwości czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnika A. B. ustanowionego w toku postępowania - narusza zdaniem organu odwoławczego - w szczególności przepisy art. 10, 15 i 81 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu [...]r., które z pismem pełnomocnika z dnia [...]r. organ pierwszej instancji otrzymał w dniu [...]r. W tym samym dniu strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...]r), co wynika z potwierdzenia odbioru. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, iż jest to konieczne, ponieważ rozstrzygnięcie oparte jest na materiale dowodowym, który jest w całości podważony wskutek pominięcia stanowiska pełnomocnika strony co do przeprowadzonych dowodów. Ponadto organ wskazał, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o jakim mowa wart. 156 § 1 pkt2. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła K. H. – D., wnosząc ojej uchylenie. Skarżąca tak w skardze, jak i w licznych, obszernych, kolejnych pismach wnoszonych do Sądu wywodzi, że wybudowane przez A. B. zbiorniki wodne są samowolą budowlaną. Zdaniem skarżącej, obiekty te ze względu na swoje wymiary i konstrukcje stwarzają realne zagrożenie dla życia i zdrowia oraz mienia jej, jak i okolicznych mieszkańców. W ocenie K. H. – D. zaskarżona decyzja wydaje się być jeszcze jedną próbą usankcjonowania przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn.akt II S.A./Wr 1725/03 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r, Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 & 1 lub art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga K. H. – D. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 & 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r, Nr [...]została wydana na podstawie art. 138 & 2 k.p.a. i tylko co do zgodności z tym przepisem decyzja ta podlega kontroli Sądu. Zgodnie zaś z art. 138 & 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w Sygn.akt II S.A./Wr 1725/03 4 całości lub w znacznej części. Zatem przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie cyt. wyżej art.138 & 2 k.p.a. jest więc przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a co ma miejsce wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art.138 & 2 k.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r., Nr [...]o nakazaniu A. B. rozbiórki stawów rybnych, trafnie przyjął, że rozstrzygniecie sprawy przez organ pierwszej instancji z pominięciem ustanowionego przez inwestora pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, stanowi rażące naruszenie norm prawa procesowego. W świetle szczegółowo przedstawionej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznać należy - wbrew zarzutom skargi, że zapadłe rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest w pełni zasadne. Niesporne jest w sprawie, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r., Nr [...] nie została przesłana pełnomocnikowi A. B.. Z akt zaś sprawy niewątpliwie wynika, że w postępowaniu objętym wyżej opisaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r., Nr [...] ustanowiony był przez A. B. pełnomocnik inwestora. Skoro tak, to organ pierwszej instancji wydając w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...]r., Nr [...], nie mógł pominąć w prowadzonym postępowaniu ustanowionego w sprawie pełnomocnika A. B.. Natomiast pomijając go , organ pierwszej instancji nie tylko naruszył art.40 & 2 k.p.a., lecz także naruszył przepisy procedury administracyjnej wymienione szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż z momentem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wada ta, ujawniona w postępowaniu odwoławczym, stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego Sygn.akt II S.A./Wr 1725/03 5 rozpoznania. / por. wyrok z dnia 31 maja 2000r., sygn.akt I S.A./Wr 2034/97, niepublikowany/. Wskazać także należy na tezę zawartą w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993r, sygn. akt III ARN 45/93 /OSNC 1994/ 5/112/, zgodnie z którą strona postępowania administracyjnego, ustanawiając pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna ona uzyskać w państwie prawa. Mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji stosownie do art. 138 & 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wbrew więc zarzutom skargi zaskarżona decyzja podlegająca ocenie co do zgodności z dyspozycją art. 138 & 2 k.p.a. - prawa nie narusza. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy . Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi K. H. – D. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.