II SA/Wr 173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody D. z dnia 26 stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Wojewoda D. postanowieniem nr [...] z dnia 26 stycznia 2011 r. wydanym na podstawie art. 134 kpa.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623), w wyniku wniesionego przez M.K. odwołania od decyzji Starosty Z. Nr 6/2010 z dnia 11 października 2010 r., wydanej wskutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu Nr 163/2010 z dnia 1 czerwca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.K. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego według projektu gotowego "D." na działce nr [...] przy ul. M. w Z. Ś. którą uchylono decyzję Starosty Z. Nr [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.K. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego "D." na działce nr [...] przy ul. M. w Z. Ś oraz umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją Starosty Z. Nr [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.K. pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Starosta Ząbkowicki postanowieniem Nr [...] z dnia 29 września 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Z. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.K. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. M. w Z. Ś. Postanowieniem Starosty Z. Nr [...] r. z dnia 29 września 2010 r. wstrzymano z urzędu wykonanie wskazanej decyzji. Decyzją Starosty Z. Nr [...] z dnia 11 października 2010 r. uchylono decyzję Starosty Z. Nr [...] z dnia 1 czerwca 2010 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę domu mieszkalnego "D." na działce nr [...] przy ul. M. w Z. Ś oraz umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od tego rozstrzygnięcia pismem z dnia 10 listopada 2010 r. odwołał się M. K. podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie zagwarantował mu czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku analizy materiału sprawy Wojewoda wskazał, że przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania lub zażalenia wniesionego przez stronę na rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji w danej sprawie administracyjnej, organ odwoławczy, w postępowaniu wstępnym, jest zobowiązany zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z upływem tego terminu decyzja staje się ostateczna, a odwołanie od niej - bezskuteczne. Oznacza to, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką stanowi wniesienie odwołania, jest zachowanie skazanego ustawowego terminu. Termin 14 dni do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przez doręczenie należy rozumieć doręczenie w sposób unormowany przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Co do zasady, zgodnie z art. 40 tej ustawy, pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli natomiast strona ustanowiła pełnomocnika, jemu należy doręczać pisma. Przepisy art. 43 i 44 ustawy regulują ponadto kwestię doręczenia na wypadek nieobecności adresata oraz wskazują sytuacje, w których możliwe jest przyjęcie fikcji doręczenia. Stosownie do art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy umieszcza się zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata. W myśl natomiast art. 44 § 1 i 2 tej ustawy, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w paragrafie pierwszym, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do art. 57 § 1 tej samej ustawy, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie decyzji. Zaskarżona decyzja Starosty Z., jak wynika z przekazanego organowi materiału dowodowego, została odebrana przez L. K. - matkę M.K. w dniu 27 października 2010 r. i ten dzień uznać należy za dzień skutecznego doręczenia. Termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął zatem 10 listopada 2010 r. Odwołanie M.K. od decyzji Starosty Z. Nr [...] z dnia 11 października 2010 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 12 listopada 2010 r., a zatem z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Wprawdzie odwołujący się wskazuje w odwołaniu, że zaskarżoną decyzję otrzymał w dniu 29 października 2010 r., jednak faktu tego nie potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Brak jest również wniosku odwołującego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 492/08 "stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia." Przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu, w drodze postanowienia, w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył M. K., wnioskując o uchylenie tego postanowienia. Na uzasadnienie skarżący podniósł, że skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 6 do art. 10 kpa, które stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Otóż Wojewoda D. rozpatrując odwołanie nie umożliwił inwestorowi, przed wydaniem skarżonego postanowienia w postępowaniu odwoławczym wzięcia udziału w postępowaniu, naruszając tym samym wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podnosi, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody D., decyzję odebrała jego mama L. K. w dniu 27 października 2010 roku, co jest nieprawdą, gdyż odebrała ją w dniu 29 października 2010 r. co, zdaniem strony, wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym widać inny charakter pisma osoby podpisującej odbiór przesyłki, a inny charakter pisma dot. treści miejscowości i daty doręczenia. Niemożność wykazania tych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności skutkowała brakiem możliwości z przedstawienia dowodów, które mają wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie odwołania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zaskarżone postanowienie nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Według art. 134 kpa, o ile nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, rzeczą organu odwoławczego jest wydanie postanowienia w trybie przywołanego przepisu. Aby zadośćuczynić temu wymogowi ustawowemu organ ten w fazie wstępnej postępowania odwoławczego bada dopuszczalność i terminowość przesłanego przez organ pierwszej instancji środka zaskarżenia. Inaczej mówiąc, stwierdzając niedopuszczalność odwołania lub nie zachowanie terminu do jego złożenia, organ obowiązany jest wydać orzeczenie niemerytoryczne, zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie, jak pisze to prawidłowo drugiej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że skarżącemu doręczono decyzję organu pierwszej instancji do rąk matki 27 października 2008 r., przy czym z relacji poczty wynika, że zobowiązała się ona oddać przesyłkę adresatowi, którego nie zastano. Skoro tak, to dwutygodniowy termin do wniesienia odwołania minął stronie w 10 listopada 2010 r., podczas gdy odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji po ok. roku, czyli 12 listopada 2010 r. Odwołanie dotyczyło, zatem, (zdaniem sądu) decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem ze zdaniem pierwszym przepisu art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zatem – decyzja nabrała już cech ostateczności, dlatego bez skutecznego wniosku o przywrócenie omieszkanego terminu nie może być zaskarżona w zwykłym trybie. Sposób i termin do złożenia odwołania określa ściśle kodeks postępowania administracyjnego w art. 129 w § 1 i 2. Według przywołanego przepisu odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Wnosi się je w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazane wyżej normy prawne wyjaśniają, że okoliczność iż strona wnosi odwołanie po terminie powoduje jego bezskuteczność, co znalazło wyraz w prawidłowym orzeczeniu Wojewody. Zarzuty skargi nie mogą wzruszyć prawidłowego orzeczenia podjętego w sprawie. W istocie bowiem są to okoliczności, które mogą (ewentualnie) stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji o ile uprawnione do tego organy wykażą, w toku prowadzonego postępowania, że istotnie data odbioru przesyłki uwidoczniona na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym. W niniejszej sprawie, jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne, skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 października 2010 r. (jak wcześniej wskazano) w dniu 12 listopada 2010 r., a zatem z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Jeśli istotnie data wskazana na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie polega na prawdzie, skarżący może to wykazywać w sposób prawem przewidziany i wtedy dopiero wszcząć kroki prawne. Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty skargi to nie można także zgodzić się ze stroną, że organ drugiej instancji naruszył zasady postępowania powołane w skardze, bowiem organ ten nie prowadził żadnego merytorycznego postępowania dowodowego w sprawie, zatem nie mógł naruszyć przywołanych w skardze przepisów prawa. Reasumując, wobec niezasadności skargi podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 ppsa.