II SA/Wr 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...], na mocy którego na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzono uchybienie przez I. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] nakazującej I. S. oraz A. C. wykonać prace budowlane w celu zabezpieczenia budynku przy ul. G. w S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że powyższą decyzję PINB doręczono I. S. na adres do korespondencji: I. S., [...] w dniu 28 września 2017 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Zatem termin na wniesienie odwołania mijał z dniem 12 października 2017 r. Natomiast odwołanie od ww. decyzji nadano (pismo z dnia 9 października 2017 r.) w dniu 10 października 2017 r. w niemieckiej placówce pocztowej. Przesyłkę przyjęto w Polsce w dniu 15 października 2017 r. w [...]. Odwołanie wpłynęło do organu nadzoru budowanego w Z. w dniu 17 października 2017 r. W takim stanie rzeczy odwołanie I. S. od decyzji PINB należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wskazał, że jedną z form doręczenia pisma organowi jest nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Dla celów k.p.a. nie sprecyzowano użytych w tym przepisie pojęć "nadania", "placówki" i "operatora wyznaczonego". Są to pojęcia zdefiniowane w ustawie z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe. Zgodnie z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego operatorem publicznym jest operator obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Status operatora wyznaczonego w obecnym stanie prawnym ma Poczta Polska SA. Placówką operatora jest jednostka operatora, agenta lub agenta pocztowego, w której nadawca może zawrzeć umowę o świadczenie usług pocztowych lub która doręcza adresatom przesyłki lub kwoty pieniężne określone w przekazach pocztowych, albo inne wyodrębnione i oznaczone przez operatora miejsce, w którym można zawrzeć umowę o świadczenie usług pocztowych lub odebrać przesyłkę lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym (art. 3 pkt 15 Prawa pocztowego). Nadanie oznacza natomiast polecenie doręczenia przesyłki lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usług pocztowych (art. 3 pkt 8 Prawa pocztowego). Z przepisów tych wynika, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin zostanie zachowany, gdy przed jego upływem nadawca pisma złoży je w miejscu, w którym Poczta Polska SA może zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej w postaci zlecenia doręczenia przesyłki listowej, czyli w placówce pocztowej. Placówka ta, zgodnie z powołanym art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. musi być przy tym "placówką polską", co jest równoznaczne z położeniem jej na terytorium Polski. Nadanie przesyłki ma miejsce tylko raz, w momencie przyjęcia przesyłki przez operatora celem doręczenia jej adresatowi, w ramach tej samej umowy o świadczenie usług pocztowych, jaka została zawarta przy nadawaniu przesyłki. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa pocztowego zawarcie umowy o świadczenie usług pocztowych następuje w szczególności poprzez przyjęcie przesyłki przez operatora do przemieszczenia i doręczenia i wrzucenie przesyłki listowej do nadawczej skrzynki operatora. Następnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z postanowieniami ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej - Konstytucji Światowego Związku Pocztowego wraz z protokołem końcowym i oświadczeniami złożonymi podczas podpisywania aktów. Układ między ONZ a Światowym Związkiem Pocztowym. Układ dodatkowy do Układu między ONZ a Światowym Związkiem Pocztowym sporządzonej w Wiedniu w dniu 10 lipca 1964 r. (Dz.U. z 1967 r. Nr 42, poz. 209) kraje, które przyjęły tę Konstytucję tworzą pod nazwą Światowy Związek Pocztowy jeden obszar pocztowy dla wzajemnej wymiany przesyłek listowych. Na całym obszarze Związku zagwarantowana jest wolność tranzytu (art. 1 pkt 1 Konstytucji Światowego Związku Pocztowego). Przekazanie przesyłek między administracjami pocztowymi różnych krajów w celu wykonania usługi pocztowej (zdefiniowanej w art. 1 bis pkt 1 Konstytucji Światowego Związku pocztowego jako każda usługa pocztowa, której zakres został zdefiniowany przez organa związku) następuje w drodze wymiany przesyłek na jednym obszarze pocztowym, a nie w drodze ponownego ich nadania przez administrację pocztową państwa przyjmującego przesyłkę do dostarczenia w państwie, na terytorium którego przesyłka ma być doręczona lub przez którego terytorium ma się przemieścić. Wniosek taki wynika również z przyjętego w dniu 28 stycznia 2005 r. w Bernie na podstawie art. 22 Konstytucji Światowego Związku Pocztowego Regulaminu Poczty Listowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 108, poz. 744), w którym również używa się pojęcia wymiany przesyłek, a nie pojęcia nadania przesyłek (art. RL 169 ust. 3 Regulaminu). Zdaniem organu odwoławczego przytoczone wyżej przepisy w sposób oczywisty wskazują, że przez nadanie w polskiej placówce operatora wyznaczonego należy rozumieć wyłącznie sytuację przyjęcia przesyłki do przemieszczenia i doręczenia w placówce operatora wyznaczonego, znajdującej się na terytorium Polski w ramach zawartej z tym operatorem umowy o świadczenie usług pocztowych. Nie jest natomiast nadaniem wymiana przesyłek między administracją pocztową innego państwa, w którym przesyłka została przyjęta do przemieszczenia i doręczenia, a polską administracją pocztową (takie stanowisko znajduje m.in. potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 litego 2012 r. sygn. akt II FSK 1497/10). Zatem z racji tego, że skarżąca nadała odwołanie w niemieckiej placówce pocztowej, datą jego złożenia jest dzień przekazania pisma polskiej placówce pocztowej. Odwołanie przyjęto w Polsce ([...]) w dniu 15 października 2017 r. (odwołanie wpłynęło do PINB w Z. w dniu 17 października 2017 r.). Tymczasem termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 12 października 2017 r. Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła I. S. Skarżąca wskazała, że przysługujący jej czternastodniowy termin na wniesienie odwołania został zachowany. Skarżąca potwierdziła, że decyzję PINB doręczono jej w dniu 28 września 2017 r., a odwołanie nadała listem poleconym za potwierdzeniem odbioru w placówce Poczty Niemieckiej w M. w dniu 10 października 2017 r. Zakwestionowała jednak skarżąca twierdzenie organu odwoławczego, że adres przy [...] jest jej adresem do korespondencji, bowiem jest to jej adres zamieszkania od 31 lat. Wobec tego skarżąca mogła nadać odwołanie wyłącznie w niemieckiej placówce pocztowej. Miejsce zamieszkania w M. jest skarżącej jedynym miejscem zamieszkania i równocześnie jedynym adresem. Skarżąca wskazała nadto, że ma obywatelstwo niemieckie, a w zaskarżonym postanowieniu doszło do zamierzonej dyskryminacji skarżącej jako obywatela UE - w tym przypadku obywatela Niemiec. Do skargi skarżąca dołączyła plik zdjęć obrazujący stan domu przy ul. G. w S., wskazując, że Sąd winien odpowiedzieć na pytanie, czy dom jest źle utrzymany i w złym stanie technicznym. Skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego działają w porozumieniu z Policją, która nie zawiadomiła skarżącej o podpaleniu i grabieży jej dóbr odziedziczonych po zmarłej matce. Po upływie miesięcy skarżąca dowiedziała się o przestępstwach podpaleń i zwróciła się natychmiast pisemnie do Prokuratury w Z.. Jednak zdaniem skarżącej organy ścigania "wysłużyły się" organami nadzoru budowlanego, by ten nakazał jej odbudowanie wielokrotnie podpalonego domu i tym samym, by zatarła slady przestępstw. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie wydanego wyroku należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Odnosząc przywołane przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że decyzję PINB doręczono I. S. w dniu 28 września 2017 r., więc termin do wniesienia odwołania mijał z dniem 12 października 2017 r. Nie budzi również wątpliwości, że odwołanie od ww. decyzji nadano w dniu 10 października 2017 r. w niemieckiej placówce pocztowej. Przesyłkę przyjęto w Polsce w dniu 15 października 2017 r. Odwołanie wpłynęło do PINB w dniu 17 października 2017 r. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym oceny Sądu rozpoznającego skargę wymagało zatem zagadnienie, czy zasadnie organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu 14-dniowego, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu analiza art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że by mówić o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania, należy ustalić, że przesyłka zawierająca odwołanie została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W realiach niniejszej sprawy przesyłka zawierająca odwołanie została nadana w placówce pocztowej niemieckiego operatora pocztowego w dniu 10 października 2017 r. i do placówki pocztowej polskiego operatora wyznaczonego dotarła dopiero w dniu 15 października 2017 r. Zatem dopiero z dniem 15 października 2017 r. można uznać tę przesyłkę za nadaną w placówce pocztowej polskiego operatora pocztowego. Zdaniem Sądu do zachowania ustawowego terminu konieczne jest, aby pismo nadane zagranicą zostało przed upływem terminu przekazane polskiej placówce pocztowej, bowiem o zachowaniu terminu dokonania czynności decyduje nie data nadania pisma zagranicą, ale data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1978 r., sygn. akt IV CR 130/78, OSPiKA 1979/4, poz. 76). Sąd w niniejszej sprawie podziela również pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 1101/07, ONSAiWSA 2009/3, poz. 54, z aprobującą glosą W. Tarasa, OSP 2009/6, poz. 64), że jeśli pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Poglądy takie wydają się zresztą dominować w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07, OSP 2009/6, poz. 64; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 731/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 681/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd dostrzegł przy tym, że na gruncie innych niż administracyjna procedur ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię zachowania terminu procesowego w przypadku nadania przesyłki w zagranicznej placówce pocztowej (zob. np. art. 165 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego czy art. 124 § 1 Kodeksu postępowania karnego). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są także poglądy kwestionujące racjonalność czy też zgodność z Konstytucją lub prawem Unii Europejskiej przepisów uzależniających zachowanie terminu procesowego od nadania pisma w polskiej placówce pocztowej (zob. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 106/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III UZP 3/17, Sn.pl), jednak do czasu modyfikacji art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w drodze zmiany ustawy albo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przepis ten musi być interpretowany w zgodzie z jego literalnym brzmieniem. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w świetle art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. zasadnie w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a co za tym idzie prawidłowo zastosowano art. 134 k.p.a. Zarzuty skarżącej w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Zwrócić także należy uwagę, że mylnie skarżąca podaje, że jedyną drogą wniesienia przez nią odwołania było skorzystanie z niemieckiej placówki pocztowej, albowiem w M. ma siedzibę Konsulat Generalny RP, za pośrednictwem którego możliwe jest wnoszenie pism urzędowych (art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a.). Natomiast poza zakresem niniejszej sprawy pozostają natomiast podnoszone w skardze zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, Policję i Prokuraturę Rejonową w Z., dlatego też Sąd do tych kwestii, jak i do kwestii stanu technicznego budynku należącego do skarżącej nie może się odnieść na obecnym etapie sprawy. Końcowo wypada jednak dodać, że powinnością organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było należyte i wyczerpujące informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Analiza akt sprawy dokonana przez Sąd wskazuje jednak na to, że organy nadzoru budowlanego pomimo tego, że miały wiedzę o tym, że skarżąca mieszka poza granicami RP na żadnym etapie sprawy nie poinformowały skarżącej o treści art. 57 § 5 k.p.a. i wiążącym się z tym przepisem ograniczeniem w możliwości skutecznego wniesienia odwołania przez skarżącą. Brak pouczenia w tym zakresie wywołał dla skarżącej negatywny skutek procesowy w postaci wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak należytego pouczenia skarżącej nie może być uznany za takie naruszenie prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia, ponieważ sam fakt uchybienia terminu przez skarżącą nie budzi wątpliwości Sądu. Jednak zdaniem Sądu brak pouczenia w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie (por. art. 112 k.p.a.). W takim stanie rzeczy należy zwrócić uwagę skarżącej na przepis art. 58 § 1 k.p.a., który stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Brak należytego pouczenia skarżącej przez organy – zdaniem Sądu – jest przesłanką do przywrócenia skarżącej terminu (o ile wystąpi do DWINB z takim wnioskiem), a termin ustania przyczyny uchybienia terminu liczyć należy od dnia doręczenia skarżącej odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Niezależnie od faktycznej i prawnej możliwości przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 i art. 129 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.