II SA/Wr 1739/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie WSA Protokolant Andrzej Jurkiewicz Mieczysław Górkiewicz Marzenna Lińska-Wawrzon /sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. i S. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. i S. G. kwotę 10 zł /dziesięć zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. i S. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r. nakazującej Z. i C. O. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na rozbudowie od strony ogrodu i od strony ulicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego przy ul. Z. [...] we W. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin realizacji obowiązków do dnia [...]r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek J. i S. G. w dniu [...]r. wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy domu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego przy ul. Z. [...] we W . Czynności przeprowadzone przez służby nadzoru budowlanego wykazały, iż inwestor przystąpił do robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę. W dniu [...]r. służby nadzoru budowlanego I instancji przeprowadziły oględziny na wyżej opisanej nieruchomości, a czynność tą udokumentowano stosownym protokołem oględzin. Z dokumentu tego wynika, iż budynek wybudowany został w [...] r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdzono, iż przeprowadzono roboty budowlane polegające na rozbudowie tarasu i werandy. Ponieważ roboty te nie zostały objęte pozwoleniem na budowę, organ decyzyjny skoncentrował się na zbadaniu ich zgodności z prawem. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą nakazał Z. i C. O. w terminie do dnia [...]r. przedłożenie następujących dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: • przedstawienie 3 egzemplarzy inwentaryzacji powykonawczej, zawierającej zmiany i przeróbki, mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem i ekspertyzy budowlanej (sporządzonych przez osoby posiadające uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie odpowiedniej specjalności), potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania, pod kątem zgodności z obowiązującymi zasadami sztuki budowlanej, przepisami i normami; * przedstawienie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; * w/w dokumentacja powinna spełniać wymagania przepisu art. 34 Prawa budowlanego i zawierać wymagane uzgodnienia; * wniosek o pozwolenie na użytkowanie powinien spełniać warunki zawarte w przepisie art. 56, art. 57 Prawa budowlanego. Od decyzji organu I instancji zostało wniesione odwołanie przez J. i S. G . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zapadłego rozstrzygnięcia oraz argumentacji podniesionej w odwołaniu zważył, co następuje: Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na stwierdzenie, iż proces inwestycyjny prowadzony był z naruszeniem obowiązujących norm prawnych, albowiem inwestorzy przystąpili do realizacji rozbudowy bez pozwolenia na budowę. Postępowanie prowadzone przez właściwy organ administracyjny ukierunkowane było na usankcjonowanie wykonanych robót, jednakże pod warunkiem dostosowania się inwestora do nałożonych nań obowiązków. Obowiązujące w tym zakresie unormowania, w szczególności ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazują tryb postępowania organu administracyjnego w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa popełnionych przez inwestora w trakcie procesu inwestycyjnego. Ustawodawca "zaopatrzył" służby nadzoru budowlanego w możliwość nakładania sankcji, przy czym ich dobór ściśle koresponduje z rodzajem naruszenia prawa. Nie można bowiem uczynić zadość wnioskom stawianym przez odwołujących się i nakazać rozbiórki, w sytuacji, gdy z zastosowanej normy prawnej wynika inny rodzaj dolegliwości przewidzianej dla inwestora. Niniejszy stan faktyczny wskazuje, iż samowolnie wykonane roboty budowlane mogą zostać usankcjonowane pod warunkiem wykonania określonych obowiązków. W sytuacji, gdy inwestorzy nie dostosują się do nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji łub ekspertyzy i inwentaryzacje w sposób jednoznaczny wykażą niedopuszczalność legalizacji, wydane zostanie odpowiednie rozstrzygnięcie, które może m.in. nakazywać rozbiórkę rozbudowanych części budynku. Analiza materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że organ 1 instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił obowiązującym normom i właściwie dokonał kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Organ II instancji biorąc pod uwagę upływ terminu wyznaczonego na wykonanie w/w obowiązków zmienił w tym zakresie zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzje skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. G. i S. G. zarzucając, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W szczególności skarżący podnieśli, iż rozbudowa - wbrew twierdzeniu inwestora podczas oględzin w dniu [...]r. - nie miała miejsca około 10 lat temu, tylko w latach [...]-[...] r. Nadto podstawowy budynek wybudowany został w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia ([...] r.), a nie w [...] r., jak oświadczył inwestor. Według skarżących wykonane przez inwestora w latach [...]-[...] prace polegające na rozbudowie tarasu od strony wschodniej (ogrodu) i zachodniej, rozbudowa wjazdu od strony zachodniej (garaż) z jednoczesnym przekroczeniem granicy są samowolą budowlaną i nie podlegają sanacji w trybie art. 49 Prawa budowlanego. Oznacza to, że właściwy organ obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, kierując się wyłącznie przesłanką formalną, jaką stanowi brak pozwolenia na budowę, bez względu na to, wskutek jakich przyczyn brak ten zaistniał, w jakim stanie zaawansowania znajduje się budowa i czy zostały dochowane materialne przesłanki pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.07.1999 r. IV 1076/97 LEX nr 47776). Konstrukcja przepisu jest bowiem kategoryczna i jednoznaczna nie dająca organom możliwości odstąpienia od rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę po rozpoczęciu budowy obiektu czyni to postępowanie bezprzedmiotowym i nie może sanować wcześniej rozpoczętych nielegalnie robót budowlanych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.10.1999 r. IV SA 1311/96 LEX 47790). Organ, który wydał zaskarżoną decyzję przyznaje, że proces inwestycyjny prowadzony był z naruszeniem obowiązujących norm prawnych, jednakże na podstawie normy prawnej (nie wskazuje tylko jakiej) uznaje, że samowolnie wykonane roboty budowlane mogą zostać usankcjonowane pod warunkiem wykonania określonych obowiązków. Takie stanowisko organu narusza przepis art. 48 Prawa budowlanego, a zatem decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. winna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację przedstawioną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwanej p.p.s.a.). Dokonując na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji przyjęły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania stanowił, iż właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (...), jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z powyższego uregulowania wynika, że do wydania przedmiotowej decyzji musiały być spełnione następujące przesłanki: * po pierwsze, wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia (...), * po drugie, wykonanie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48. Dla porządku trzeba zaznaczyć, że według art. 48 Prawa budowlanego -właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (...). Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że rzeczą właściwego organu było w niniejszej sprawie zbadanie w pierwszej kolejności stanu zaawansowania i charakteru wykonanych robót budowlanych. Warunkiem bowiem do wydania decyzji w trybie cyt. wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 4 było ustalenie, iż dokonane roboty budowlane nie stanowią "obiektu budowlanego lub jego części" w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w tym zakresie. Tego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy mimo, iż wiązało się ono z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu. Mianowicie skarżący odwołując się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnieśli, że organ powinien nakazać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę nielegalnie wybudowanych dwóch garaży oraz zabudowy tarasu. Organ odwoławczy nie wypowiedział się jednak konkretnie w kwestii ewentualnego zastosowania w sprawie sankcji z art. 48 Prawa budowlanego, ograniczając się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, iż samowolnie wykonane roboty budowlane mogą zostać usankcjonowane, pod warunkiem wykonania przez inwestora określonych obowiązków. Niezrozumiała jest przy tym konstatacja organu drugiej instancji co do bezprzedmiotowości twierdzeń skargi. Podkreślić należy, że żaden z organów nie przedstawił argumentacji wykazującej, iż rozpatrywana sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych "w przypadkach innych niż określone w art. 48", a tym samym mogących podlegać procedurze legalizacji. Z tych względów należało uznać, że w prowadzonym postępowaniu organy nie rozpatrzyły wszechstronnie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 136 kpa. Niepełne ustalenia faktyczne co do zakresu zrealizowanych robót budowlanych, ich stanu zaawansowania i charakteru wykluczyły wypowiedzenie się przez Sąd o istnieniu przesłanek warunkujących zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 bądź 51 Prawa budowlanego. Niemożliwa stała się też kategoryczna ocena co do trafności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sąd nie będąc, w myśl art. 134 p.p.s.a., związany zarzutami i wnioskami skargi orzekł w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. / oraz art. 135, 152 i 200 p.p.s.a.