II SA/Wr 174/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi D. i M.W., J.W. i M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wód opadowych z drogi powiatowej N.D. – B. na działki nr [...] i [...] we wsi N.D. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokat M.K. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100). Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2004 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D. i M.W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2003 r. Nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wód opadowych z drogi powiatowej N.D. – B. na działki nr 96/1 i 96/2 we wsi N.D.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wskutek interwencji Państwa W. dotyczącej spływu wód opadowych na w/w działki w dniu 10 maja 2003 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że istnieje możliwość zalewania tychże działek wodami opadowymi z powierzchni drogi, z uwagi na ukształtowanie terenu i nawierzchni drogi. Uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego drogi i urządzeń służących do odwodnienia stały się podstawą do wydania w dniu 31 października 2002 r. postanowienia Nr [...], nakładającego na zarządcę drogi obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Zarząd Dróg Powiatowych w T. w maju 2001 r. wykonał wpust uliczny z odprowadzeniem wody opadowej z rowu przydrożnego oraz dokonał obniżenia pobocza po drugiej stronie drogi, co umożliwiło swobodny spływ wód do rowu. Tym samym ZDP wywiązał się w całości ze swoich zobowiązań, co zostało potwierdzone przez PINB podczas przeprowadzonych w dniu 13 maja 2003 r. oględzin. Stwierdzono, że upust został wykonany prawidłowo i że jest on drożny. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji postanowieniem z dnia 3 października 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie z dnia 31 października 2002 r. Nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wód opadowych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i M.W., J.W. i M.W., zarzucając organowi I instancji szereg uchybień zarówno w sferze prawa procesowego, jak prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego, spływ wód opadowych z drogi powiatowej N.D. – B. na działki nr 96/1 i 96/2 w N.D. odbywa się przez prawidłowo funkcjonujący drożny wpust uliczny, wykonany przez Zarząd Dróg Powiatowych w T., do rowu przydrożnego. Przeprowadzony dowód z oględzin okazał się wystarczający do ustalenia staniu faktycznego sprawy. Wobec faktu, że wykonane urządzenie odwadniające funkcjonuje prawidłowo, organ był uprawniony do odstąpienia od nałożonego postanowieniem obowiązku dostarczenia oceny technicznej stanu technicznego urządzeń do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego z drogi powiatowej nr [...] N.D. – B. po stronie lewej, wzdłuż granicy z działkami nr 96/1 i nr 96/2 w N.D.. W ocenie organu odwoławczego w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego, wobec braku naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Organy te są bowiem kompetentne jedynie w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów tego prawa (art. 81 Prawa budowlanego), nie dysponują natomiast kompetencjami w zakresie ingerowania w spory sąsiedzkie, rozstrzygnięcia których strony mogą dochodzić jedynie na drodze cywilnej. Odnosząc się do wniesionego odwołania, WINB stwierdził, że zawiera ono niczym nieudokumentowane zarzuty co do braku bezstronności organu orzekającego oraz nie odnosi się do merytorycznych kwestii kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zatem zarzuty te nie mogą stanowić przyczyny zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, w ocenie WINB dowiodło bezprzedmiotowości postępowania, która zgodnie z procedurą administracyjną stanowi podstawę do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 105 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli D. i M.W., J.W. i M.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażącą naruszającej praw materialnych strony skarżącej, art. 105 § 2, art. 106 i art. 138 § 3 k.p.a. oraz zasadę równości wobec prawa. Zdaniem skarżących decyzja nie może być bezprzedmiotowa, bowiem stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców N.D., bo wszystkie fekalia, ścieki i substancje smołowate z jezdni z odcinka około 1km odprowadzane są do rowu, w którym płynie wodociąg wody pitnej, zaś część jego wykonana jest z rur stalowych przerdzewiałych. Strona skarżąca zarzuciła także, że organ I instancji nie przeprowadził rozprawy, niczego nie sprawdził. Niczego również na odcinku drogi krajowej i gminnej nie zrobiono. Na odcinku drogi gminnej ograniczono się jedynie do zepchnięcia części pobocza dogi do rowu, powodując jego niedrożność i zasypanie. To co zostało wykonane przy przepuście drogi krajowej też zostało zniszczone i zburzone pod koniec 2002 r.. Zaskarżona decyzja nie ma nic z praworządności i równego traktowania stron oraz jest sprzeczna z postanowieniem Nr [...] i protokołem wizji lokalnej z dnia 28 stycznia 2004 r.. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wykonanie wszystkich prac przez RDK, Starostę i Burmistrza, wynikającego z nieprawidłowości jak w protokole z dnia 28 stycznia 2004 r.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem decyzje podjęte w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadły zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jest sprawa wód opadowych z drogi powiatowej N.D – B. na działki nr 96/1 i 96/2 we wsi N.D.. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 31 października 2002 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1157 ze zm.) organ I instancji nałożył na Zarząd Dróg Powiatowych w T. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego urządzeń do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego z drogi powiatowej nr [...] N.D. – B. po stronie lewej, wzdłuż granicy z działkami nr 96/1 i 96/2 w N.D. w Gminie T.. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że w dniu 10 maja 2002 r. PINB przeprowadził oględziny w/w działek, a czasie których potwierdzono, że są one zalewane wodami opadowymi pochodzącymi z drogi. Powyższe postanowienie nie zostało jednak wykonane przez Zobowiązanego we wskazanym terminie. Ponadto organ I instancji postanowieniem z dnia 3 października 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie z dnia 31 października 2002 r. Nr [...]. Jak wskazano natomiast w decyzji z dnia [...] 2003 r. Nr [...]: "Odpowiadając na postanowienie (z dnia 31 października 2002 r. Nr [...]) Zarząd poinformował w piśmie z dnia 6 listopada 2002 r. o oględzinach, które miały miejsce 13 grudnia 2000 r.. W protokole z tych oględzin ZDP zobowiązał się do wybudowania wpustu ulicznego z odprowadzeniem wody opadowej do rowu przydrożnego. Z ustalenia tego Zarząd wywiązał się w maju 2001 r.. Dokonał także "ścinki" zawyżonego pobocza po drugiej stronie drogi, co uniemożliwiło swobodny spływ wód do rowu. Tym samym ZDP - zdaniem organu I instancji - wywiązał się w całości ze swoich zobowiązań. W dniu 13 maja 2003 r. zostały przez PINB przeprowadzone oględziny, w czasie których potwierdzono wykonanie wpustu ulicznego. Stwierdzono, że jest on drożny i prawidłowo wykonany. Istnienie tego wpustu zostało przeoczone podczas wcześniejszych oględzin w dniu 10 maja 2002 r.". Powyższe okoliczności dały organowi I instancji podstawę do umorzenia postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Należy jednak zauważyć, że przeprowadzone w dniu 13 maja 2003 r. oględziny działek nr 96/1 i 96/2 w N.D. wskazują jedynie na prawidłowe wykonanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. upustu oraz że jest on drożny, jednakże nie ma w protokole mowy o tym czy czynności te mają, a jeśli tak to - jaki wpływ na w/w działki i fakt ich zalewania. Nie wynika to również z uzasadnień podjętych decyzji, a co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.. Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w protokole z oględzin z dnia 13 maja 2003 r. skarżący M.W. oświadczył, że część wód w przypadku ulewnych deszczy spływa dalej cyt. "nie trafia na wpust". W piśmie z dnia 13 maja 2003 r. skarżący wskazali, że zapchany jest rów przy obwodnicy i wszystkie wody opadowe z niej puszczone są na posesje skarżących, co zakłóca stosunki wodne i podnosi poziom wody na tej posesji. Wnieśli także o odtworzenie zniszczonej zastawy wodnej tuż przy jezdni i ponowne puszczenie wszystkich wód opadowych z obwodnicy, szpitala i wioski utworzonym w 2000 r. rowem oraz oczyszczenie przez ZDP w T. rowu zasypanego ziemią i puszczenie wody kanalizacją krytą. Należy również zwrócić uwagę, że – podczas oględzin z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie wód opadowych z drogi krajowej nr [...] na działkę nr 96/2, przeprowadzonych przez WINB we W. - skarżąca D.W. wniosła o uporządkowanie odwodnienia drogi powiatowej na odcinku od skrzyżowania w kierunku B. na odcinku działki nr 92/1 i 96/2 po obu stronach. Powyższe nasuwa wątpliwości, co do wystarczającego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co jest spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, organy orzekając w rozpatrywanej sprawie nie oceniły wnikliwie, czy w istocie wykonany przez ZDP upust nie powoduje zalewania działek należących do skarżących, a tym samym czy zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego nie zwrócono uwagi na rozgraniczenie spływu wód opadowych na działki skarżących z drogi powiatowej i drogi krajowej (vide decyzja WINB we W. z dnia 29 marca 2004 r. Nr [...] o nałożeniu na Generalną Dyrekcję DKiA obowiązku usunięcia nieprawidłowości urządzeń odprowadzających wodę z pasa drogi krajowej nr [...] na odcinku działki nr 96/1 i 96/2 w N.D.). Tego zagadnienia nikt nie sprawdzał, a skarżącym chodzi przecież o spływ wód opadowych i nie muszą wiedzieć precyzyjnie, jaka droga powoduje zalewanie ich działek. Ponadto analiza akt sprawy nie potwierdza, by organ I instancji zapoznał skarżących z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył także obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 250 w/w ustawy. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.