II SA/Wr 174/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw w całości. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję pierwszej instancji orzekającą o ograniczeniu na rzecz skarżącego sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność odwołującego się, składającej się z dwóch działek geodezyjnych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Początkowo starosta wydał dwie decyzje odmowne w 2013 r., prowadząc odrębne postępowania w odniesieniu do poszczególnych działek. Po uchyleniu tych decyzji przez organ, starosta przeprowadził postępowanie obejmujące całą nieruchomość, które zakończył w 2016 r. decyzją uwzględniającą wniosek na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121). W decyzji tej zezwolono skarżącemu w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] trzech przewodów fazowych i jednego odgromowego o długości 194,61 m i odległości między skrajnymi przewodami wynoszącej 8,2 m (2 x 4,1 od osi linii) oraz maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu przez słup do 10,40 m² i łącznej powierzchni zajęcia działki wynoszącej 1633,9 m². Podobnie na drugiej działce, gdzie długość określono na 146,57 m, odległość 7 m (2 x 3,5 m od osi linii), powierzchnię zajętą przez słup 21,52 m² i łączną powierzchnię zajęcia na 963,15 m². W załącznikach graficznych do decyzji przedstawiono przebieg linii wraz z osią, szczegółowa lokalizację słupów i granice obszaru zajęcia nieruchomości stanowiącego obszar ograniczonego użytkowania. Nakazano właścicielowi nie utrudniać wykonania robót i nałożono obowiązek znoszenia istnienia na gruncie urządzeń i przewodów oraz określono okres wykonania robót. Następnie starosta sprostował oczywista omyłkę w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji przez wskazanie, że dla pierwszej z działek zezwolenie obejmuje sześć przewodów fazowych i dwa odgromowe. W odwołaniu właściciel nieruchomości podtrzymał odmowę wyrażenia zgody na zajęcie drugiej z działek, z uwagi na zbliżenie linii do zabudowań oraz zbyt niskie odszkodowanie. Organ rozpatrywał sprawę niezależnie od treści odwołania i przede wszystkim badał, czy starosta należycie wyjaśnił i rozważył istotne okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w nawiązaniu do art. 124 u.g.n.). Wątpliwości organu budziło określenie zakresu inwestycji przez inwestora w treści wniosku oraz podczas rokowań z właścicielem. Nie było jednoznaczne żądanie, gdyż najpierw inwestor wniósł o zezwolenie dotyczące drugiej działki dla szerokości 7 m i obszaru 822,2 m², a następnie dla szerokości 8,2 m i obszaru 963,15 m² oraz jednocześnie podtrzymał pierwotny wniosek, również w załączniku graficznym określając szerokość zajęcia na 7 m, jednak powierzchnię na 963,15 m². Inwestor dołączył do zmiany wniosku schemat słupa określający rozpiętość ramion na 5,4 m (2 x 2,7 m). Nie ulegało więc wyjaśnieniu, czy dla drugiej działki szerokość zajęcia ma wynieść 7 m, czy raczej 5,4 m. Z kolei w trakcie rokowań inwestor dla obu działek podał szerokość zajęcia 7 m. Organ dokonał następnie własnych obliczeń obszaru zajęcia działek w oparciu o niebudzące wątpliwości, złożone w 2016 r. załączniki mapowe. Na drugiej z działek prawidłowo obliczony obszar zajęcia wynosi 1025,5 m² (czyli o 62,35 m² więcej), zaś pierwszej 1594,9 m² (39 m² mniej). Organ przedstawił sposób tych wyliczeń. Dokumentacja z przebiegu rokowań nie przedstawia przedmiotu negocjacji z właścicielem, w tym negocjowanej wysokości słupów i rozpiętości ramion słupa oraz liczby przewodów lub urządzeń. Inwestor nie został wezwany przez starostę do podania, co oznaczają pojęcia przewodów urządzeń. Inwestor w ogóle nie określił maksymalnej wysokości podwieszenia przewodów. Właściciel wielokrotnie twierdził o nadmiernej uciążliwości inwestycji na drugiej z działek. Jednak starosta nie dokonał analizy uciążliwości inwestycji. Nie podjął próby uzyskania od inwestora wyjaśnień odnośnie możliwości zmiany przebiegu linii lub jej skablowania. Starosta nie dokonał ponadto prawidłowej analizy zgodności inwestycji z planem miejscowym. Według § 16 ust. 1 pkt 2c p.m. dla terenów RM, na których położona jest druga z działek, dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w § 35 ust. 1 pkt 2a p.m. dla terenów R, na których położona jest pierwsza działka, dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (napowietrzne i podziemne). Starosta nie podał sposobu rozumienia pojęć urządzeń oraz sieci i urządzeń, oraz nie rozważył znaczenia zróżnicowania dopuszczonych planem lokalizacji. Nie dokonał oceny dochowania maksymalnej powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonych, określonej w § 16 ust. 2 pkt 10 p.m. na 40% powierzchni działki. Nie określił pojęcia obiektu kubaturowego w związku z zakazem lokalizowania takich obiektów według § 35 ust. 2 pkt 1 p.m. Niezbędne będzie uzyskanie opinii wójta odnośnie zgodności inwestycji z planem miejscowym z 2011 r. (Dz. Urz. Woj. D. z 2012 r., poz. [...]). Inwestor powinien ponadto dołączyć opinie geodety na temat zgodności przebiegu inwestycji z rysunkiem planu miejscowego. Organ wskazał, że załączniki graficzne do decyzji powinny zostać podpisane przez osobę wydającą decyzję. Decyzja bez załączników graficznych byłaby niepełna. Załączniki te powinny zostać sygnowane przez uprawnionego geodetę (art. 42 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. z 2017 r., poz. 2101). Według organu nałożenie w decyzji obowiązku znoszenia nie zostało objęte wnioskiem inwestora i nastąpiło bez podstawy prawnej (tak w wyrokach II SA/Wr 714/14 i 718/14). Wezwania starosty do uzupełnienia lub poprawienia wniosku nie powinny zostać opatrzone rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. Starosta nie sprawdził prawidłowości pełnomocnictw procesowych osób reprezentujących inwestora w oparciu o aktualny odpis z KRS lub dopuścił do udziału w rozprawie osobę składająca jedynie kserokopię pełnomocnictwa. Starosta nie zapewnił właścicielowi udziału w oględzinach nieruchomości, gdyż zawiadomienie o tej czynności zostało doręczone po jej przeprowadzeniu (art. 79 k.p.a., por. wyroki II OSK 934/11 i IV SA/Wa 1770/05), co oznaczało naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 79 k.p.a. Oględziny miały umożliwić jednoznaczne określenie zakresu inwestycji na drugiej z działek. Nie dołączono nagrania dźwiękowego z przebiegu rozprawy. Część opisowa decyzji nie przedstawia szczegółowego przebiegu linii elektroenergetycznej, zwłaszcza jej usytuowania względem granic działki, lokalizacji słupa i granic pasa technologicznego/obszaru zajęcia. Samo dołączenie załącznika graficznego nie jest wystarczające (wyroki II SA/Wr 714/14 i 718/14, II SA/Kr 128/13). Organ wskazał, że omówione naruszenia art. 7, art. 10 w związku z art. 79, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uzasadniają stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji wniesione zostały sprzeciwy przez właściciela oraz inwestora. Sprzeciw właściciela uległ prawomocnemu odrzuceniu. Inwestor w sprzeciwie zarzucił naruszenie art. 136 § 1, art. 7, art. 7bx i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. w zakresie powinności udokumentowania przebiegu rokowań. Skarżący kwestionował dopuszczalność samodzielnego obliczenia przez organ obszaru zajęcia nieruchomości. Proponowany przebieg inwestycji był precyzyjnie wyznaczony przez punkty w układzie współrzędnych, podane w decyzji starosty. Obszar zajęcia nie musi wynikać z załącznika mapowego, gdyż wystarczający jest jego opis. Właściciel nieruchomości nie kwestionował tego obszaru. Nie wniósł uwag do przedstawionej mu umowy. Wskazane przez organ okoliczności mogły ulec wyjaśnieniu zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Inwestor w sposób należyty przeprowadził i udokumentował rokowania (por. wyrok I OSK 357/11). Bezzasadne były wymagania organu, aby starosta szerzej uzasadnił swój pogląd o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wyjaśnienia inwestora na temat uciążliwości inwestycji również mógł uzyskać organ. Nie ma wymogu podpisania załącznika graficznego do decyzji przez uprawnionego geodetę. Starosta był uprawniony poinformować właściciela w treści decyzji o skutkach prawnych orzeczonego ograniczenia (uchwała III CZP 87/13). Uzupełnienie pełnomocnictwa procesowego było możliwe na żądanie organu. Treść wpisów w KRS należy do faktów powszechnie znanych. Niezawiadomienie właściciela o oględzinach nie miało istotnego znaczenia. Bezpodstawne jest wymaganie, aby część tekstowa decyzji powtarzała treść załącznika graficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak łatwo zauważyć porównując zaskarżoną decyzję i sprzeciw, skarżący najpierw przeinacza argumentację organu, a następnie formułuje zarzuty nie przeciwko rzeczywistej, lecz przeinaczonej argumentacji. Oczywiście to przeinaczenie odnosi się częściowo do tego, co naprawdę napisał organ, ale ma na celu ułatwienie polemiki. W tej sytuacji Sąd zmuszony był do dokonania kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. w sposób samodzielny. Jak wiadomo, kontrola sądowa z mocy art. 64e p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) ogranicza się do tej właśnie oceny. Strony trafnie przedstawiły przesłanki decyzji kasatoryjnej, zaś skarżący słusznie podkreślił znaczenie zarówno uprawnienia organu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz konieczności wykazania przez organ braku podstaw do wydania innej decyzji, skoro decyzja kasatoryjna ma charakter wyjątkowy, ale z drugiej strony dążenia do uniknięcia naruszenia art. 15 k.p.a., przez zapewnienie stronie udziału w postępowaniu, w którym istotne ustalenia i rozstrzygnięcie nastąpi w dwóch instancjach. Organ prawidłowo wskazał, że z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, wniosek o jego wszczęcie powinien nie zawierać wewnętrznych sprzeczności oraz nie popadać w sprzeczność z dołączoną przez inwestora dokumentacją. Wobec niepewności co do treści wniosku oraz nieprzedstawienia przez inwestora konkretnego przedmiotu negocjacji, nie zostało wykazane przeprowadzenie z właścicielem rokowań w sposób rzetelny i pełny. Skarżący kilkakrotnie zmieniał treść wniosku, szczególnie w zakresie szerokości pasa gruntu mającego podlegać ograniczeniu prawa własności, co dotyczy przede wszystkim spornej między stronami drugiej działki. O ile nawet inwestor ostatecznie podał szerokość 7 m, to jednocześnie podaje taką samą powierzchnię zajęcia jak przy szerokości 8,2 m. Jednocześnie podane przez inwestora parametry słupa określają dostateczną szerokość na 5,4 m. Wymagało wyjaśnienia i rozważenia sporne między stronami zagadnienie, czy jest możliwe przeprowadzenie linii przez drugą działkę w większej odległości od zabudowań albo poza tą działką lub inny technicznie sposób, mniej uciążliwy dla właściciela. Inwestor nie polemizował przy tym z właścicielem, że proponowany przebieg linii jest uciążliwy dla właściciela. Wobec braku dokładności w wyliczeniach obszaru zajęcia działek według załączników graficznych organ słusznie postulował doprecyzowanie tego w części tekstowej decyzji. Istotnym uchybieniem procesowym starosty było przeprowadzenie w 2015 r. oględzin nieruchomości bez powiadomienia właściciela. Nie ulega ponadto wątpliwości, że ani organ, ani sąd, nie mają powinności poszukiwania w KRS podstawy do prawidłowości umocowania pełnomocnika procesowego, skoro ciężar udokumentowania tej okoliczności spoczywa na stronie (patrz postanowienie II FSK 654/14, glosa R. Wasilewskiego do postanowienia III CSK 254/13, orzecznictwo sądowe przytoczone w: H. Knysiak-Molczyk Komentarz do art. 64 k.p.a. teza 8, tak samo M. Romańska). Organ trafnie wytknął naruszenie art. 107 § 3 k.p.a przez brak analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, co ponadto było wymagane zgodnie z art. 7 k.p.a. Niewątpliwie racje ma organ, że inwestor powinien wykazać przeprowadzenie lub próbę przeprowadzenia, nie jakichkolwiek rokowań, lecz skonkretyzowanych co do przedmiotu, który następnie zostanie tak samo określony we wniosku, a następnie decyzji. Forma procesowa wykazania tego jest obojętna, jednak z natury rzeczy powinno się wymagać pisemnego zaproszenia do negocjacji oraz pisemnego opisu stanowiska właściciela, czyli dokumentów, wszystko jedno jak nazwanych. Decyzja powinna zawierać treść wynikającą z art. 107 k.p.a. i art. 119 u.g.n. (P. Wojciechowski w komentarzu do art. 124, teza 37 z odesłaniem do komentarza M. Wolanina, wyrok II SA/Op 526/13, G. Matusik w komentarzu do art. 124 u.g.n. tezy 54-56, 60, 65, 67-68, 74, 105-110, 137, wyrok II SA/Wr 11/18, II SA/Go 1144/17, I OSK 1109/17 i 2668/15, II SA/Wr 182/16). Należy jeszcze wzmiankować, że sprostowanie decyzji w zakresie merytorycznym, który tak samo opisano w pierwotnym jej uzasadnieniu, niewątpliwie nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., chociaż z uwagi na niezaskarżenie tego postanowienia uchybienie to nie było istotne w nin. sprawie. O ile nawet niektóre zastrzeżenia organu były wątpliwe, to waga i liczba wskazanych powyżej uchybień procesowych starosty, nie uzasadniała wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ. Niewyjaśnienie przez starostę zakresu sprawy oraz podstawowej przesłanki decyzji pozytywnej (rokowania) stanowiły wystarczające powody do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów i zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.