II SA/Wr 1743/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: aplik. prok. Tomasz Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 203 we wsi B. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. i B. K. kwotę 20 zł /dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi M. i B. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 czerwca 2002r. , Nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy powołując się na przepis art. 138 & 1 pkt.2 k.p.a. oraz art.40 ust.1 i 3, art.43 oraz art.46a ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./ uchylił w całości decyzję Wójta Gminy M. z dnia 23 kwietnia 2002r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 203 we wsi B. dla inwestycji polegającej na budowie obiektów: mieszkalnego, gospodarczego i garażowego oraz infrastruktury technicznej, przyłączeniowej dla planowanego gospodarstwa sadowniczego z siedliskiem i stwierdził brak podstaw do jej wydania. Organ odwoławczy wskazał, że opisaną wyżej decyzją z dnia 23 kwietnia 2002r., Nr [...] Wójt Gminy M., powołując się na ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy / uchwalonego przez GRN uchwalą nr [...] z 14 grudnia 1989r./ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na opisanej wyżej działce dla budowy wnioskowanych obiektów. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy M. powołał się m. innymi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, z których wynika położenie działki wnioskodawców poza terenem Ś. Parku Krajobrazowego. W odwołaniu od tej decyzji Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody, w tym art.47a i 13a ust.4 ustawy o ochronie przyrody, a także art.73 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Podkreślając, że realizacja zamierzenia określonego w zaskarżonej decyzji zeszpeciłaby walory krajobrazowe Ślężańskiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny, ustalone w obowiązującym planie ochrony Parku. Kolegium stwierdziło, iż rozpatrując wniesione odwołanie i analizując materiał dowodowy sprawy, a także oryginalne materiały planu zagospodarowania przestrzennego gminy /udostępnione przez Wydział Rozwoju Regionalnego Delegatury D. Urzędu Wojewódzkiego w W./, że podstawowym kryterium ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest jej zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem zatem organu wydającego taką decyzję jest dokonanie analizy ustaleń tego planu w sposób nie pozostawiający wątpliwości, co do przeznaczenia poszczególnych terenów, określonych planem. W ocenie Kolegium, teren działki wskazanej przez wnioskodawców, oznaczony w planie symbolem RS-sady, nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę, o czym świadczy zarówno rysunek planu, jak i jego ustalenia ogólne oraz szczegółowe /pkt.13.3/. Argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji o możliwości zabudowy w/w działki są w ocenie Kolegium nietrafne, jak i zacytowana definicja gospodarstwa rolnego, ujęta w przepisach nie mających zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu. Zasady zabudowy terenów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej określa natomiast zdaniem Kolegium uchwała NSA z 11 maja 1998r. /OPK 40/97, ONSA 1998/4/111/, jak również wynikają one z orzecznictwa NSA OZ we Wrocławiu /m. innymi wyrok z 12 maja 1998r., sygn.akt II S.A./Wr 913/97 oraz z 20 września 1996r., sygn. akt SA/Wr 3624/95/. Określona w decyzji organu pierwszej instancji zabudowa działki nr 203 we wsi B. planowanymi obiektami nie odpowiada w ocenie Kolegium powyższym zasadom , a ponadto narusza rygory ochronne ustanowione dla Ślężańskiego Parku Krajobrazowego. Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło jak wyżej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 czerwca 2002r., Nr [...] wnieśli M. i B. K., zarzucając, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione przez Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. wniesione zostało przez podmiot nie mający legitymacji do skutecznego wniesienia tego środka zaskarżenia. Odwołujący się nie został również uznany przez organ lokalizacyjny, a w konsekwencji nie został ujęty w tzw. rozdzielniku decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących odwołujący się nie wykazał jakiego jego prawa lub obowiązku dotyczy zakwestionowana decyzja, czyli nie wykazał istnienia interesu prawnego wymagającego ochrony. Nadto skarżący zarzucili, że Dyrektor DZPK wchodzi w kompetencje D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, twierdząc, że : "... zagadnienia konserwatorskie Służby Ochrony Zabytków zwracają uwagę zachowania układu drożnego wraz z drogami dojazdowymi do gospodarstw. Konieczność ochrony tak dobrze zachowanego układu wsi, (...), który przetrwał od pierwszej połowy XVIII wieku do dnia dzisiejszego, wydaje się bezdyskusyjna ". Skarżący zarzucili także, iż błędnie organ odwoławczy zinterpretował plan zagospodarowania gminy M., a to m. innymi na skutek nie rozróżnienia terenu przeznaczonego pod zabudowę, od terenu na którym brak jest zakazu zabudowy siedliskowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło także zarzutu skarżących o braku legitymacji D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. do występowania w sprawie w charakterze strony. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. podniósł, iż zespoły parków krajobrazowych są państwowymi jednostkami budżetowymi, a więc podmiotami objętymi treścią art.29 k.p.a. Są tworzone w celu zarządzania parkami krajobrazowymi. Podmiot zarządzający parkiem krajobrazowym ma więc zdaniem uczestnika interes prawny w uczestniczeniu w każdym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze parku , jak też na obszarze otuliny, tj. strefy ochronnej wyznaczonej indywidualnie dla określonej formy ochrony przyrody, zabezpieczającą ją przed zagrożeniami zewnętrznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia 11 czerwca 2002r. , Nr [...]. odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia 11 czerwca 2002r. , Nr [...]. narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art.127 & 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art.28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona /art.127 & 1 k.p.a./. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny /art.28 k.p.a./, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Niewątpliwe jest, że odwołanie wniesione przez osobę , która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 & 1 pkt.3 k.p.a. /por. B.Adamiak i J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2. wyd. C.H.BECK W-wa 1998, str. 648/. Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn.akt OPS 16/98 /ONSA 1999, z.4, poz.119/, która brzmi następująco: " Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 & 1 pkt.3 k.p.a. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. W niniejszej sprawie, istotne zatem znaczenie miało ustalenie przez organ odwoławczy, czy D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. ma w niej przymiot strony w rozumieniu cyt. wyżej art.28 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia przez w/w Zespół Parków odwołania od opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy M. z dnia 23 kwietnia 2002r., Nr [...] o ustaleniu na rzecz M. i B. K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 203 we wsi B. dla inwestycji polegającej na budowie obiektów: mieszkalnego, gospodarczego i garażowego oraz infrastruktury technicznej, przyłączeniowej dla planowanego gospodarstwa sadowniczego z siedliskiem. Podstawę materialno-prawną w/w decyzji Wójta Gminy M. z dnia 23 kwietnia 2002r., Nr [...], a od której to odwołanie wniósł D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. , stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./. Niesporne jest w sprawie, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia 23 kwietnia 2002r., Nr [...] wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku M. i B. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 203 we wsi B. Z akt sprawy niewątpliwie również wynika, że D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. pismem z dnia 15 października 2001r., skierowanym do organu pierwszej instancji, a będącym odpowiedzią na wystąpienie tegoż organu o nadesłanie opinii w trybie art.106 k.p.a. w kwestii zamierzonej inwestycji przez M. i B. K. na terenie działki nr 203 we wsi B., zajął negatywne stanowisko odnośnie możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Z rozdzielnika zamieszczonego w w/w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 kwietnia 2002r., Nr [...] jednoznacznie wynika, że decyzję tę otrzymali wnioskodawcy, natomiast jedynie do wiadomości decyzja ta przesłana została tak do D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W., jak i do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków we W. Z akt sprawy nie wynika zatem, by organ pierwszej instancji traktował D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. jako stronę niniejszego postępowania. W tej sytuacji, skoro odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało przez D. Zespół Parków Krajobrazowych we W., to tak jak to już wyżej Sąd zauważył, organ odwoławczy winien był przede wszystkim przeprowadzić kontrolę dopuszczalności wniesionego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechując w tym względzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przedstawiając żadnej argumentacji w tym przedmiocie, wydając zaskarżoną decyzję naruszyło nie tylko przepis art.138 k.p.a., lecz także przepis art.107 & 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, jednakże interes prawny w takim przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny należy jednak odróżnić od interesu faktycznego, który ma miejsce wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazuje zarzuty skarżącego kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego a nie mającego znaczenie interesu prawnego. /por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999r., sygn.akt IV S.A. 1866/97, LEX nr 48704/. Odwołać się przy tym również należy do uchwał składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn.akt VI S.A. 13/95 /ONSA 1995, z.4, poz.154/ oraz z dnia 4 grudnia 1995r., sygn.akt VI S.A. 20/95 /ONSA 1996, z.2, poz.54/, w których przesądzono, iż stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie, gdzie przyjęto, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy /por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001r., sygn.akt IV S.A. 1056/99, LEX nr 78932/. Równie istotnym uchybieniem w niniejszej sprawie jest zawarte w decyzji drugiej instancji rozstrzygnięcie / osnowa/ organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art.138 & 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję /pkt.1/, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając te decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji / pkt.2/, ewentualnie umarza postępowanie odwoławcze /pkt.3/. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji . W wyniku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organ ten może orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy odpowiada ona prawu, ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze , gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy niż miało to miejsce w decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno reformacyjne. Zgodnie bowiem z art.138 & 1 pkt.2 k.p.a. zdanie drugie, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że omawiany przepis art.138 & 1 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakie zawarło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skarżonej decyzji z dnia 11 czerwca 2002r., Nr [...]. Zgodnie bowiem z art.138 k.p.a., organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co zaś powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie bądź przekazanie do ponownego rozpatrzenia Przyjąć zatem należy, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji całości i stwierdzająca brak podstaw do jej wydania , została wydana z naruszeniem w/w art.138 k.p.a. W tym stanie rzeczy przedwczesne jest zatem rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych w skardze dalszych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.