II SA/Wr 1745/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA - Henryka Łysikowska (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Oddział Zamiejscowy w J.G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji 2. odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji 3 II SA Wr 1745/02 2 Uzasadnienie E. P. zaskarżył do sądu decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w J. G. z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4 "a" ustawy z dnia 14.03. 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90, póz. 575 z póz. zm.) oraz art. 138 §1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18-11-1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65. poz.294) i Rozporządzenia Rady Ministrów z 10-1 l-1989r. zmieniające rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 61, póz. 364), którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] znak: [...] nie stwierdzającej u Pana E. P. choroby zawodowej - pylicy płuc. Organ odwoławczy przyznał, ze E. P. zatrudniony był w latach 1969 -1995 w Zakładach A w I. na różnych stanowiskach pracy w narażeniu na pył zwłókniający. W ocenie organu odwoławczego sam fakt wykonywania pracy zawodowej w narażeniu na wymieniony czynnik szkodliwy nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem z uwagi na wrażliwość osobniczą niezbędne jest jej kliniczne rozpoznanie. Podkreślono, że stosownie do § 10 ust. 1 (Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18-1 l-1983r. w sprawie chorób zawodowych Dz.U. Nr 65, póz. 294 ze zm.) właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej wydanego po ocenie stanu zdrowia badanego pracownika, czy byłego pracownika przez właściwą jednostkę organizacyjną służby zdrowia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Zatem aby inspektor sanitarny mógł stwierdzić chorobę zawodową zaistnieć muszą łącznie dwie przesłanki: musi zostać rozpoznana przez uprawnione jednostki służby zdrowia choroba określona w załączniku do cyt. wyżej rozporządzenia; choroba musi być spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie uprawnione jednostki służby zdrowia choroby zawodowej u skarżącego nie rozpoznały, dlatego też należało stwierdzić brak podstaw do uznania choroby zawodowej - pylicy płuc. Organ odwoławczy podkreślił, że gdyby nawet przyjąć, jak podnosi skarżący, że w okresie zatrudnienia w Zakładach A w I. narażony był przez cały okres zatrudnienia na działanie substancji szkodliwych (zapylenie), to okoliczność ta nie ma w sprawie i tak istotnego znaczenia, ponieważ sama praca wykonywana w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. W aktualnym zdjęciu płuc oraz w radiogramach z lat 1991 - 2001 nie znaleziono zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania pylicy płuc, wykonane badania czynnościowe układu oddechowego wykazały pełną jego wydolność w zakresie wentylacji, prawidłowa jest też wymiana gazowa w płucach. W decyzji podniesiono, że zakres i rodzaj wykonywanych badań lekarskich nie podlega ocenie organów Inspekcji Sanitarnej, które przyjęły, że to upoważnione jednostki służby zdrowia wykonują badania zgodnie z posiadaną aktualną wiedzą lekarską i 3 II SA Wr 1745/02 3 starają się wyjaśnić wszelkie wątpliwości mając na uwadze dobro pacjenta. W skardze do sadu E. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że organy orzekające nie uwzględniły jego faktycznego stanu zdrowia. Podkreślił, że przez 25 lat pracował w zapyleniu i hałasie, a od co najmniej 10 lat cierpi na nadmierne męczenie się, niewydolność oddechową oraz ogólną duszność ograniczającą normalną egzystencję. W roku 1992 poradnia pulmonologiczna w L. po konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy w S. w RTG płuc w diagnostyce stwierdziła u niego pylicę płuc. W Rtg- klatki piersiowej z roku 1994 w opisie stwierdza się w dolnych i środkowych polach obu płuc drobnoplamiste i siateczkowate o typie zmian włóknistych podścieliska. Zdaniem skarżącego zastanawiający jest więc fakt, że w kolejnych latach pylicy nie stwierdzano, gdyż z punktu widzenia medycznego choroba ta nie ustępuje. Wynik Rtg klatki piersiowej z dnia [...] wskazuje na obecność w częściach obu płuc widoczne zagęszczenia siateczkowate i pasmowate o charakterze przewlekłych zmian. Z analizy zagrożeń zawodowych wynika też, że przez 25 lat pracy w kopalni skarżący narażony był na wdychanie pyłów zwłókniających zawierających wolną krzemionkę, a w opinii lekarskiej wydanej przez Miedziowe Centrum Medycyny Pracy dniu [...] na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich stwierdza się ,że aktualne wyniki badań mogą przemawiać za obecnością w płucach zmian wytwórczych profesjonalnych w związku z narażeniem na krzemionkę. Dodatkowo zarzucił, że wynik przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej wykazał obustronny niedosłuch narastający od lat w wyniku pracy w hałasie, czego nie uwzględniono w wydanych decyzjach. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w swojej opinii IMP w S. posiłkował się aktualnym zdjęciami i radiogramami dostarczonymi z zewnątrz między innymi z Centrum Zdrowia z L. Rozporządzenie o chorobach zawodowych jednoznacznie określa kto może stwierdzać choroby zawodowe i tylko opiniami tych jednostek Inspektor Sanitarny może się posiłkować przy podejmowaniu decyzji o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Orzeczenia lekarskie na równi z innymi dokumentami poddane zostały ocenie Inspektora Sanitarnego, który uznał, iż nie każde zachorowanie uznaje się za chorobę zawodową, pomimo że jednostka chorobowa figuruje w wykazie chorób zawodowych. W świetle zebranych dokumentów należało się zgodzić z wywodami podniesionymi przez IMP w S. i nie uznać związku przyczynowego istniejących u E. P. chorób a warunkami pracy. W sytuacji jednoznacznie brzmiących dwu orzeczeń zdecydowanie wykluczających rozpoznanie choroby zawodowej nie można skutecznie zarzucić niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie organu odwoławczego skarżący kwestionując generalnie te orzeczenia i subiektywnie je oceniając nie przedstawia dowodów, które dawałyby podstawę do obalenia mocy dowodowej orzeczeń powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych. Ponownie podkreślono, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest uzależniona od orzeczenia lekarskiego, kompetentnych instytucji lekarskich (§7 i 8 cyt. rozporządzenia). Inspekcja Sanitarna nie ma podstaw prawnych do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych, może jedynie na 3 II SA Wr 1745/02 4 podstawie orzeczenia wydać decyzję o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej . Odnosząc się do zarzutu skargi, że wydając zaskarżone decyzje organy nie uwzględniły występującego u skarżącego niedosłuchu spowodowanego ponadnormatywnym hałasem w miejscu pracy organ odwoławczy stwierdził, ze okoliczności te będą rozpatrywane w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym, które aktualnie się toczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 01.01.2004r przestała obowiązywać ustawa z dnia 11.05.1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 01.01.2004r., podlegają rozpatrzeniu - zgodnie z art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Podstawą materialnoprawną orzekania w dacie wydania zaskarżonej decyzji był przede wszystkim § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1 983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65,poz.294 ze zm.), który w ust. 1 stanowił, iż "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, ustalenia wymaga: - po pierwsze - czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, - po drugie - czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§ 1 ust. 2). Wydanie decyzji w sprawie choroby zawodowej jest kompetencją właściwego ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektora sanitarnego, następuje wszakże w oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenie (łub orzeczenia) 3 II SA Wr 1745/02 5 lekarskie w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, wydane przez uprawnione do tego jednostki. Właściwość rzeczową oraz tryb wydawania w/w orzeczeń reguluje § 7 rozporządzenia stanowiąc, iż jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Wymaga podkreślenia, że właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie choroby zawodowej co prawda na podstawie orzeczenia lekarskiego, jednakże po przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym związany jest obowiązkami wynikającymi ze szczególnych i ogólnych zasad postępowania określonych w k.p.a. Spośród tych zasad pierwszorzędne znaczenie należy przypisać zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, której konkretyzację stanowią przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a.. w myśl których na organach spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny. Nie kwestionując zatem, iż orzeczenie lekarza jednostki medycyny pracy ma w tym postępowaniu charakter opinii biegłego, w orzecznictwie sądowym konsekwentnie zwraca się zarazem uwagę, że orzeczenie to podlega, podobnie jak inne dowody, swobodnej ocenie organów administracji na podstawie i na zasadach określonych w powołanych przepisach k.p.a. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w nim okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wian godności oraz przyznania mocy dowodowej. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów oraz Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń ( m.in. wyrok NSA z 15 04.1998r. sygn. akt I SA.2074/97 ). W wyroku z dnia 18.08.1998r. sygn. akt I SA 823/98 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał. że "Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, organ I instancji nie powinien wydawać decyzji w trybie § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przed wydaniem tej decyzji należało zlecić uzupełnienie orzeczeń lekarskich w taki sposób, aby uwzględniały całą dokumentację lekarską i aby były zrozumiałe dla uczestników postępowania i innych zainteresowanych podmiotów." Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przypadku E. P. organy inspekcji sanitarnej uchybiły obowiązkom w zakresie wskazanym powyżej. Mimo, że skarżący podnosił - zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego - że do początku lat 90-tych cierpi na niewydolność oddechową oraz nadmierne męczenie się, a także pomimo, iż z karty wypisowej wystawionej w dniu [...] przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w 3 II SA Wr 1745/02 6 S. wynika, że od 1992r. był on kilkakrotnie diagnozowany w kierunku pylicy płuc, w aktach administracyjnych brak wyników badań za te lata, opisów zdjęć oraz dokumentacji z badań okresowych. Jedynym dokumentem jest kopia konsultacji lekarskiej z 199Ir., z której wynika m.in., że wykonane wówczas badania pozwalają podejrzewać chorobę zawodową - pylicę płuc. Wymaga podkreślenia, że wyniki badań lub ich kopie winny znajdować się w aktach administracyjnych, jako że stanowią część materiału dowodowego, podlegającą ocenie orzekających organów, a w dalszej kolejności także Sądu. Idąc dalej trzeba zauważyć, że orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej sporządzone w J. Ośrodku Medycyny Pracy w zasadzie nie zawiera w ogóle uzasadnienia, ani nawet omówienia wyników badań, w tym obrazu płuc - poza lakonicznym stwierdzeniem, iż "pylicy płuc nie stwierdza się". Również uzasadnienie orzeczenia IMPS w S. z dnia [...] nie wykracza poza powyższe stwierdzenie. Wprawdzie we wspomnianej karcie wypisowej z dnia [...] zawarto opis narażenia zawodowego E.P. oraz wymieniono rodzaje dolegliwości, na które się uskarżał i wskazano, że w 2001r. pacjent był hospitalizowany w Oddziale Chorób Wewnętrznych Miedziowego Centrum Zdrowia w L., a ponadto kilkakrotnie był konsultowany w kierunku pylicy w latach 1991-1995, jednakże w załączeniu brak jakiejkolwiek dokumentacji z tych badań. Tymczasem z zawartego w karcie wypisowej opisu przebiegu choroby wynika, że w trakcie pobytu E.P. w Centrum Zdrowia w L. stwierdzono w wywiadzie pylicę płuc, zaś badanie w roku 1992 wykazało pylicę płuc w postaci O/L Powyższe informacje pozostają w sprzeczności z wynikami badań i obrazem płuc ustalonym na podstawie zdjęć z [...],[...] i [...], na podstawie których pylicy nie stwierdzono. W orzeczeniu IMPiZS w S. nie dokonano jednak porównania tych informacji z aktualnymi badaniami i nie podjęto próby wyjaśnienia wynikających z ich zestawienia sprzeczności. W szczególności nie wypowiedziano się w kwestii, czy zaobserwowane u pacjenta dysfunkcje mogą odpowiadać obrazowi klinicznemu innych niż pylica schorzeń. Zważywszy, że z twierdzeń skarżącego wynika, iż badanie Rtg z [...] wykazało obecność widocznych zagęszczeń siateczkowatych i pasmowatych o charakterze przewlekłych zmian, zaniechanie omówienia wynikającego z tego zdjęcia obrazu płuc w kontekście wcześniejszych podejrzeń pylicy u pacjenta stanowi ewidentny brak orzeczenia w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. W świetle bezspornego w sprawie faktu, że skarżący przez 27 lat pracował pod ziemią w warunkach narażenia na zapylenie powyżej NDS oraz wobec niekompletnych informacji odnośnie przebiegu schorzeń układu oddechowego u pacjenta i braku stosownych wyjaśnień lekarza w tym zakresie, należy uznać, że organy inspekcji sanitarnej wydając decyzje o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej bez uprzedniego zlecenia uzupełnienia braków orzeczenia lekarskiego i ewentualnych braków w zakresie dokumentacji, dopuściły się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie działań zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale także wszechstronne rozpatrzenie tego materiału. W efekcie nie sposób przyjąć, że zaskarżoną decyzję oparto na rzetelnej ocenie kompletnego materiału dowodowego. Wskazane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego stanowią, w 3 II SA Wr 1745/02 7 ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust, 1 pkt c) p.s.a. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie ma przymiotu wykonalności. Sąd nie orzekł o jej wykonaniu.