II SA/Wr 1750/03

4 II SA/Wr 1750/03 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 15 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2003 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego i specjalnego zasiłku okresowego; -oddala skargę. 4 II SA/Wr 1750/03 2 Uzasadnienie. W dniu [...]roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynął wniosek skarżącego – A. P., w którym wniósł o przyznanie mu co miesiąc kwoty [...]-[...] złotych począwszy od dnia [...]roku do końca [...]roku w celu utrzymania zdrowia psychicznego i fizycznego na odpowiednim poziomie. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że od [...] roku jest inwalidą II grupy z zakazem wykonywania pracy. W dniu [...]roku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podał, że pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Zgodnie z art. 3la ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 w/w ustawy może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy lub okresowy. Potrzeby osoby i rodziny, korzystającej z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał, że przy rozważeniu możliwości przyznania skarżącemu świadczenia na podstawie art. 3la ustawy o pomocy społecznej organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę nie tylko oczekiwania i potrzeby skarżącego, ale przede wszystkim ilość posiadanych środków finansowych na tę formę pomocy oraz ilość osób i rodzin zamieszkujących w rejonie jego działania i nie posiadających żadnych dochodów. Organ wskazał, iż skarżący posiada własne zabezpieczenie finansowe w postaci świadczenia rentowego w kwocie [...]zł i jest ono wyższe od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, które w przypadku skarżącego wynosiło 461 zł. Organ nadmienił w uzasadnieniu decyzji, że decyzją z dnia [...]roku Nr [...] skarżący otrzymał pomoc w postaci specjalnego zasiłku 4 II SA/Wr 1750/03 3 celowego na dofinansowanie do zakupu lekarstw i żywności w wysokości [...] zł, zostało to zrealizowane w miesiącu [...]roku. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. podał, iż specjalny zasiłek celowy nie może przybrać formy zasiłku stałego płaconego co miesiąc. A. P. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...]roku dyskryminuje go i poniża. Ponadto podał, że nie jest prawdą, że renta jego wynosiła [...]zł, albowiem w rzeczywistości otrzymywał [...]zł. W związku z tym, iż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł skarżący domagał się przyznania brakującej kwoty [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu odwołania A. P. podał, że ze względu na niskie dochody nie może leczyć zwyrodnienia kręgosłupa, alergii i dolegliwości psychicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja rentowa z dnia [...]roku Nr [...], z której wynika, że świadczenie rentowe skarżącego zmniejszone zostało o kwotę [...]zł z tytułu egzekucji administracyjnej. Ustawa o pomocy społecznej nie pozwala przy ustalaniu dochodów osób ubiegających się o świadczenie odliczać od tego dochodu kwot potrącanych w ramach egzekucji na podstawie tytułów prawnych. Ustalenie organu pomocy społecznej, jak podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowe. Dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe, co uniemożliwiło udzielenie mu pomocy pieniężnej w zwykłym trybie. Zgodnie z art. 31 a ustawy o pomocy społecznej zarówno socjalny zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek okresowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to więc świadczenie nieobligatoryjne, które organ nie musi przyznawać, jeżeli nie posiada odpowiednich środków na ten cel. Organ odwoławczy wskazał, że z akt nie wynika, aby skarżący był dotknięty jakimś szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze A.P. zarzucił, że ustawa z dnia [...] 4 II SA/Wr 1750/03 4 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z póź. zm.), w szczególności jej art. 31 jest niezgodna z art. 30 Konstytucji. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku w kwocie [...] zł, przy dochodzie [...] zł jest obrazą i zdradą Konstytucji. Według skarżącego jest to działanie niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa i narusza art. 231 § 1 i art. 207 § 1 Kodeksu karnego. Skarżący musi mieć zapewnione minimum socjalne. Z kwoty [...]zł miesięcznie nie jest w stanie skutecznie leczyć się i odżywiać. Skarżący zarzucił, że organy nie podporządkowują się wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na swoją wcześniejszą argumentację. Organ II instancji podtrzymał argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że skarżący uznał, iż zastosowanie w praktyce przepisów ustawy o pomocy społecznej określających sposób liczenia wysokości dochodu ubiegających się o świadczenia narusza godność człowieka, której ochronę nakazuje art. 30 Konstytucji. Według organu II instancji twierdzenie to pozbawione jest sensu, albowiem potrącenie dokonywane ze świadczenia rentowego jest konsekwencją prowadzonej przeciwko skarżącemu egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem 4 II SA/Wr 1750/03 5 materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy prawa materialnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r.z póżn. zm.). Pomoc społeczna może mieć, m. in. stosownie do art. 32 powołanej ustawy formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria natomiast uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na nasadzie powszechności. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy pomoc społeczna może być udzielona osobie samotnie gospodarującej jedynie wtedy, gdy jej dochód miesięczny nie przekracza kwoty 461 zł. W sprawie natomiast nie jest sporne, że skarżący pobiera świadczenia rentowe. Z odpisu decyzji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wysokość tego świadczenia wynosi kwotę [...]zł. Trafnie więc uznały organy administracyjne, że skarżący nie ma uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Wniosku tego nie zmienia zarzut dotyczący zmniejszenia się dochodów w związku z potrącaniem z renty skarżącego należności związanych z postępowaniem 4 II SA/Wr 1750/03 6 egzekucyjnym. Kryterium dochodowe, które decyduje o prawie do zasiłku z pomocy społecznej nie jest bowiem uzależnione od wysokości i rodzaju długów, czy innych zobowiązań skarżącego, a jedynie od uzyskiwanych dochodów. Stosownie do art. 2a ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy pojęcie "dochód rodziny" oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego; w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, potwierdzonym przez urząd skarbowy; nie stanowią dochodu składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne płacone przez ośrodki pomocy społecznej. W rozumieniu tego przepisu dochód skarżącego brutto z tytułu otrzymywanej renty inwalidzkiej mógłby ulec zmniejszeniu tylko o kwoty wymienione w tym przepisie. Takie jednak zobowiązania skarżącego w tej sprawie nie zostały wykazane, stąd trafnie przyjął organ, że dochodem skarżącego, w rozumieniu cytowanej ustawy jest dochód z uzyskiwanej renty w wysokości brutto. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 3 la omawianej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Decyzja oparta na tej podstawie jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organ administracji 4 II SA/Wr 1750/03 7 publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć - stosownie do art. 107 kpa - wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie naruszyły tych przepisów. Organy nie tylko powołały się na ograniczone możliwości finansowe ale także wskazały, że nie dysponują nawet takimi środkami finansowymi, które zabezpieczałyby potrzeby osób najbardziej potrzebujących takiej pomocy. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie ma nawet środków na udzielenie pomocy osobom nie posiadającym jakichkolwiek dochodów. W związku z tym organom administracyjnym nie może być postawiony zarzut, że nie wykonały obowiązku należytego uzasadnienia swego stanowiska w tym przedmiocie. Dodać należy, że świadczenia przyznawane w ramach specjalnego zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. Oznacza to, że stronie nie służy prawo domagania się od organu takiego zasiłku. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. 4 II SA/Wr 1750/03 8 Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 200Ir. - SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy, w zależności od rodzaju świadczenie. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie - art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Wieczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny 4 II SA/Wr 1750/03 9 charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy..." Pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny dotyczył wprawdzie zasiłku okresowego, jednakże ze względu na podobny charakter tego świadczenia z charakterem specjalnego zasiłku celowego, tj. ze względu na brak roszczenia o wypłatę tego zasiłku - pogląd Trybunału Konstytucyjnego może mieć również zastosowanie w niniejszej sprawie. Błędnie zatem twierdził skarżący, że organy nie respektowały poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny, jak również iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji. Nie są także zrozumiałe te zarzuty skargi, w których podnoszono naruszenia przepisów Kodeksu karnego, skoro w sprawach administracyjnych przepisy tego Kodeksu nie maja zastosowania. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.