II SA/Wr 1752/03

4 II SA/Wr 1752/03 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 5 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Sędziowie: del. S. NSA Jerzy Krupiński Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie; - o d d a l a skargę. Uzasadnienie. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]) odmówił K. M. przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie z uwagi na brak środków finansowych na udzielenie tego rodzaju pomocy. Organ ustalił, że wnioskodawca strona nie dysponuje żadnym majątkiem, nie posiada żadnych zasobów pieniężnych i utrzymuje się tylko z środków otrzymywanych z pomocy społecznej. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. M. twierdząc, że Gmina nie podjęła stosownych działań, aby zabezpieczyć środki finansowe na tego rodzaju pomoc, a z drugiej strony ma środki na wielomilionowe inwestycje mające przynieść pracę kilkudziesięciu osobom w nieokreślonej przyszłości. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która przyczyni się do wyjaśnienia spornych spraw i przyśpieszy zakończenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]) – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm ) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wobec wątpliwości związanych z treścią żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę został uwzględniony wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Na rozprawie w dnia [...]roku K. M. stwierdził, że w tej sprawie ubiega się o udzielenie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie w formie pożyczki, którą zamierza przeznaczyć na budowę obrabiarki do drewna i uruchomienie produkcji wyrobów drewnianych służących aranżacji wystroju wnętrz, a także, iż produkcję tę mógłby prowadzić na nieruchomości położonej w W. przy ul. Ś. [...], u pana P.. K. M. stwierdził, że udzielenie pomocy finansowej w wysokości przewidzianej w uchwale Rady Miejskiej w Żarowie Nr XLII/258/2002 z dnia 25 kwietnia 2002 roku w sprawie określenia wysokości, zasad i trybu przyznawania i zwrotu zasiłków celowych i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie nie ma sensu, a także iż wystąpi z wnioskiem o zmianę uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż świadczenia pieniężne na ekonomiczne usamodzielnienie mogą być przyznawane w formie jednorazowego zasiłku celowego lub pożyczki nie oprocentowanej. Zasady oraz tryb przyznawania i zwrotu zasiłków celowych i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie zostały określone w uchwale Nr XLII/258/2002 Rady Miejskiej w Żarowie z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia wysokości, zasad i trybu przyznawania i zwrotu zasiłków celowych i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie. Przyznanie świadczenia w formie pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie nie stanowi według przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zadania własnego gminy o charakterze obowiązkowym, jest to więc świadczenie fakultatywne. Rozmiar, forma i rodzaj takiej pomocy powinny być z jednej strony odpowiednie do okoliczności faktycznych uzasadniających udzielenie pomocy (art. 2 ust. 3), z drugiej zaś strony uzależnione jest od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej (art. 2 ust. 4). Gmina Ż. na realizację zadań własnych z pomocy społecznej w 2003 roku przeznaczyła kwotę 111.443 zł, z czego na: sprawienie pogrzebu - 3.000 zł, schronienie 3.000 zł, dożywianie dzieci w szkołach 80.000 zł i zasiłki celowe 25,443 zł. Kwota posiadanych środków pieniężnych pozwala jedynie na realizację zadań obligatoryjnych oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin zgłaszających się o udzielenie pomocy, przez przyznawanie zasiłków celowych w średniej wysokości 16,30 zł. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem i nakazanie Ośrodkowi Pomocy Społecznej udzielenie pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie się w wysokości wskazanej we wniosku, tj. w kwocie [...]zł. Zdaniem skarżącego przedmiotowa sprawa nie powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenie w formie pożyczki winno być załatwione w formie umowy cywilnoprawnej. Ponadto skarżący zarzucił, że nie jest trafne twierdzenie, iż Gmina nie posiada środków na pomoc w tej formie. Z uzyskanych przez skarżącego informacji wynika bowiem, że większość środków na pomoc społeczną nie pochodzi z budżetu Gminy. Ponadto skarżący twierdził, że budżet Gminy w znacznym stopniu został uszczuplony na skutek niezgodnego z prawem działania Wójta. W skardze wskazano też, że postępowanie trwa już ponad trzy lata, co stanowi naruszenie art. 35 i 12 § 1 Kpa. W okresie trwania postępowania w Gminie nie brakowało pieniędzy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na swoją wcześniejszą argumentację. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa powinna być załatwiona w formie decyzji. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż świadczenia pieniężne w celu ekonomicznego usamodzielnienia mogą być przyznawane w formie jednorazowego zasiłku celowego lub pożyczki nie oprocentowanej. Z dyspozycji przepisu art. 36 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zawarcie umowy w sprawie udzielenia pożyczki nie oprocentowanej, o której mowa powyżej, powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym i wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy pieniężnej na gospodarcze usamodzielnienie się. Przepis ten wymienia art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczący udzielenia pomocy w naturze w celu ekonomicznego usamodzielnienia się jako wyjątek od zasady postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku – właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 Nr 84 poz. 414 ze zmn.) Gmina może udzielać pomocy mającej na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny. Świadczenia w celu ekonomicznego usamodzielnienia mogą być przyznawane w naturze lub w formie pieniężnej. Z ustępu 2 tego przepisu wynika, że pomoc w naturze w celu ekonomicznego usamodzielnienia polega na udostępnieniu maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym pracę. Przedmioty te i urządzenia są udostępniane na podstawie umowy użyczenia, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Przepis ust. 3 natomiast odnosi się do świadczeń pieniężnych i stwierdza, że świadczenia pieniężne w celu ekonomicznego usamodzielnienia mogą być przyznawane w formie jednorazowego zasiłku celowego lub pożyczki nie oprocentowanej. Gmina zawiera umowę, w której określa warunki udzielenia pożyczki, sposób spłaty i jej zabezpieczenie. Jednocześnie cytowana ustawa w art. 36 ust. 1 stwierdzała, że do spraw z zakresu pomocy społecznej stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem umów wymienionych w art. 24 ust. 2 i 33c ust. 3. Art. 24 ust. 2 – jak już wyżej wskazano - dotyczy pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się udzielanej w naturze. Pożyczki pieniężne natomiast objęte są ust. 3 tego przepisu. Zatem wyłączenie z art. 36 ust. 1 nie dotyczy pożyczek pieniężnych. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącego, iż w tej sprawie organ nie mógł wydać decyzji lecz powinien załatwić sprawę umową cywilno – prawną. Z treści art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że do pożyczek udzielanych na podstawie art. 24 ust. 3 należy stosować przepisy Kpa, a tym samym organ jest zobowiązany wydać w tej sprawie decyzję. Wniosku tego nie zmienia okoliczność, że przepis ten w dalszej części nakazuje Gminie zawrzeć umowę. Wykładnia tego przepisu nie prowadząca do sprzeczności daje podstawy wniosku, że tryb postępowania przy udzielaniu pożyczki pieniężnej wymaga w pierwszej kolejności wydania decyzji, a po wyczerpaniu trybu postępowania administracyjnego następuje zawarcie umowy cywilno – prawnej (por. tez uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2003 roku II CK 165/02 – Lex Nr 78877). Wprawdzie w orzecznictwie wypowiadane były poglądy odmienne (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1993 roku SA/PO 408/93 – ONSA z 1994 r. Nr 4 poz. 155), jednakże dotyczyły one ustawy we wcześniejszym brzmieniu i w tej sprawie nie mogą mieć zastosowania. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że odmowa udzielenia pożyczki i ewentualne przyznanie pożyczki pieniężnej na usamodzielnienie się powinno być poprzedzone decyzją administracyjną. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty skargi. Pomoc społeczna nie została oparta na nasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej - mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). W myśl art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko tego, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy, względnie odmowy jej udzielenia musi odpowiadać regule wskazanej w art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć - stosownie do art. l07 kpa - wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie naruszyły tych przepisów. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie tylko powołały się na ograniczone możliwości finansowe ale także szczegółowo wykazały, jakimi środkami w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego dysponował organ I instancji, ile osób zgłosiło wnioski o udzielenie pomocy, jakie były w tym okresie potrzeby osób zamieszkujących w rejonie tego Ośrodka oraz ilu osobom i w jakiej wysokości udzielono pomocy z tych środków. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001r. - SK I5/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej." Pogląd ten ma również zastosowanie w tej sprawie, gdyż także wskazany wyżej przepis art. 24 ust. 3 dotyczący pożyczki pieniężnej na ekonomiczne usamodzielnienie również nawiązuje do swobody organów opartej na uznaniu administracyjnym. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że kognicją tego Sądu nie jest objęte badania faktu, czy Gmina odpowiednio spożytkowała posiadane środki, czy urzędnicy zatrudnieni w jednostkach Gminy prawidłowo wykonują swoje obowiązki, jak też, czy Gmina podejmowała prawidłowe zamierzenia inwestycyjne. Jak bowiem wskazano na wstępie niniejszych wywodów sądy administracyjne zostały powołane do badania legalności zaskarżonej decyzji i nie są uprawnione do oceny faktów, które wykraczają poza rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Trafnie zarzucał skarżący, że niniejsza sprawa toczyła się zbyt długo. Jednakże skarżący pominął okoliczność, że taki przebieg postępowania był przede wszystkim związany z niejasną treścią wniosku skarżącego wszczynającego to postępowanie. W tej sytuacji nie można organom postawić zarzutu nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.