II SA/Wr 176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA - Andrzej Cisek, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 500 /pięćset/ złotych. W dniu 7 listopada 2001 r., w toku prowadzonego postępowania administracyjnego została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. ostateczna decyzja, nakazująca J. G., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie wejścia do mieszkania na piętrze w budynku przy ul. O. [...] w S. P., przedłożenie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót,- opinii wykonanych przez osobę uprawnioną o zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, zgody współwłaścicieli budynku, uzgodnienia z Wojewódzkim Oddziałem Służb Ochrony Zabytków w J. G. Termin wykonania obowiązku wyznaczono na dzień 15 stycznia 2002 r. W dniu 15 stycznia 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od tej decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu (15 stycznia 2002 r.) i ustalił nowy termin - na dzień 30 kwietnia 2002 r., a w pozostałej części, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na tę decyzję J. G. wniósł następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r., (Sygn. akt II SA/Wr436/02) sąd skargę oddalił. Z uwagi na fakt, że zobowiązany nie wykonał obowiązków, wynikających z prawomocnej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. decyzją z dnia 12 listopada 2007 r. o znaku: [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 roku – t. j. z późn. zmianami) nakazał J. G. doprowadzić do stanu poprzedniego trzy okna, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym, na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w S. P. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. G. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, iż adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien być R. S., - faktyczny inwestor, który zlikwidował schody zewnętrzne. Na poparcie swoich racji odwołujący się załączył szereg dokumentów, dotyczących schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w S. P. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem akceptacji właściwego organu jest więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nie uzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Niemniej jednak jak argumentował dalej organ drugiej instancji przepisy dopuszczają w takich sytuacjach wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 oraz zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót, ale pod pewnymi warunkami, od spełnienia których uzależniony jest wynik takiego postępowania. Dlatego też niewypełnienie przez zobowiązanego postanowień decyzji obowiązkowej mającej swoją podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 2 skutkuje m. in. nakazem przywrócenia stanu poprzedniego, będącego stanem zgodności pierwotnej obiektu budowlanego z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego inwestor nie wypełnił zaleceń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. zawartych w decyzji, z dnia 7 listopada 2001 r. a tym samym nie skorzystał z możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z przepisami prawa, co skutkowało koniecznością nakazania przywrócenia poprzedniego stanu obiektu budowlanego, występującego przed wykonanymi samowolnie robotami budowlanymi. Wskazane działanie, jak podkreślił to w swojej decyzji organ odwoławczy jest następstwem ściśle określonej procedury art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i ani inwestor ani organ nadzoru budowlanego nie ma w tym zakresie żadnej możliwości wpływania na kształt podjętych rozstrzygnięć. Niewypełnienie obowiązków nakazanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 zawsze skutkuje podjęciem właściwego rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 tj. nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż nie mają one wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, oraz nie znajdują uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym analizowanej sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest konsekwencją niewykonania przez skarżącego postanowień decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z której zobowiązanym jest właśnie skarżący, będący inwestorem samowolnie zrealizowanych drzwi w miejsce istniejących otworów okiennych. Z kolei R. S. jest inwestorem innych robót budowlanych będących przedmiotem innych postępowań administracyjnych min. postępowania, którego przedmiotem jest wykonanie schodów zewnętrznych do budynku przy ul. O. nr [...] w S. P. (decyzja PINB z dnia 8 listopada 2001 r., o znaku: [...]), dlatego niezrozumiałym jest, zdaniem organu odwoławczego, powoływanie w tej sprawie argumentów dotyczących innego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniósł J. G. podtrzymując konsekwentnie swoją argumentację przedstawioną w trakcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działa zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...], odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 stycznia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia 12 listopada 2007 r. o znaku: [...] nakazująca J. G. doprowadzić do stanu poprzedniego trzy okna, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym, na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w S. P., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Uzasadniając takie orzeczenie wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jednocześnie stosownie do § 2 wskazanego artykułu przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Zawarty w sentencji element w postaci rozstrzygnięcia jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie musi być w taki sposób sformułowane, aby wynikało z niego jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę po to, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Równocześnie sformułowany w rozstrzygnięciu takiej decyzji obowiązek nałożony na stronę powinien odpowiadać treści określającego go przepisu, powinien też być faktycznie wykonalny, a przy tym wyrażony przez organ w sposób na tyle precyzyjny i zrozumiały, aby nie stwarzać możliwości różnej jego interpretacji. Te wszystkie warunki przesadzają o legalności decyzji kreującej względem strony władczy administracyjny stosunek prawny. W ocenie Sądu wydane w sprawie objętej skargą J. G. zaskarżona decyzja jaki i decyzja organu pierwszej instancji nie czynią zadość opisanym wymogom, naruszając tym przepis art. 107 § 1 i § 2. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nakazując bowiem skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego trzech okien, w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym, na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w S. P. podjęły akty stosowania prawa odbiegające w sposób istotny od wspomnianych wymagań, charakteryzujących prawidłową treść rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych skarżona obecnie decyzja jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją organu nadzoru budowlanego. Osnowa obecnie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji brzmi "doprowadzić do stanu poprzedniego trzy okna w miejsce których wykonano drzwi wejściowe oszklone szkłem lustrzanym na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w S. P.". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w myśl którego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzjęw przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dla szczegółowego wyjaśnienia kwestii osnowy decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu warto wskazać na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, w myśl którego "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym" (IV SA 1418/97, wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r.). Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania należy wskazać, że przytoczona osnowa nie odpowiada wymogowi ustawowemu, dyspozycja przywołanego przepisu nie przewiduje bowiem sentencji orzeczenia o zawartym w decyzji brzmieniu. Nałożenie bowiem na skarżącego obowiązku nie odpowiadającego w swej treści obowiązkowi uregulowanemu w przepisie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie daje zdaniem Sądu perspektywy na jego prawidłowe wykonanie także z punktu widzenia jego ewentualnej egzekucji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie uwzględniły, iż przewidziany w art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego odnosi się do obiektu budowlanego jako pewnej całości nie zaś do restytucji poszczególnych jego elementów nie związanych już nawet w sposób trwały z tym obiektem. Jak stwierdza T. Woś w Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 str. 305-306: - Podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy. Takie uchybienie i brak należytej staranności w podejmowaniu czynności procesowej występujące w sprawie i stanowi takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego. Niewątpliwie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły też przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, skoro nie odpowiadały one treści a co najważniejsze istocie tego przepisu sprowadzającej się do restytucji stanu poprzedniego w zakresie obiektu budowlanego. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 wymienionej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uprawniony do orzekania rozważy uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona zgodnej z ustawowymi wymogami oceny okoliczności sprawy i stosownie do niej podejmie prawidłowe czynności orzecznicze. Reasumując, wypełniając dyrektywę ustawową, nakazującą sądowi pierwszej instancji zawarcie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także (wobec treści rozstrzygnięcia) wskazania co do dalszego postępowania, orzeczono jak na wstępie.