II SA/Wr 1762/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant apl. prok. Tomasz Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej A we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu domów jednorodzinnych przy ul. M. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z urzędu na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. ustalającej na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej A we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu trzech jednorodzinnych domów mieszkalnych na działce nr [...]przy ul. M. [...] we W . W uzasadnieniu organ omówił stanowisko inwestora przedstawione w nin. postępowaniu, który wskazał, że zamierzona budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, natomiast plan szczegółowy z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...]) jest niekompletny, bowiem nie zawiera części opisowej dla tej działki. Według stanowiska organu wprawdzie, jak wynika z art. 8 ust. 1 zd. 2 i 3 cyt. ustawy, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą w sprawie planu miejscowego, natomiast działka inwestora posiada na rysunku planu oznaczenie [...], ale w ustaleniach planu pominięto przeznaczenie terenu oznaczonego tym symbolem, to jednak decydujące powinno być ustalenie wynikające z samego rysunku planu. Dla innych terenów w ustaleniach planu wyjaśniono, że symbol ZD odnosi się do terenów przeznaczonych pod ogrody działkowe lub zespoły takich ogrodów. Dlatego decyzja była sprzeczna z ustaleniami planu, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor podkreślił niezgodność poglądu prawnego organu o mocy prawnej samego rysunku planu z wypowiedziami piśmiennictwa prawniczego oraz zakwestionował zastosowanie ustaleń tekstu planu w drodze analogii w odniesieniu do rysunku planu dla innego obszaru. Zarzucił istnienie wątpliwości, czy do akt sprawy dołączono rzeczywiście uchwalony rysunek planu szczegółowego. Działka wykorzystywana była do tej pory jako teren bazy transportowo-sprzętowej inwestora oraz położona jest pomiędzy rozgałęzieniem ruchliwych ulic i w pobliżu osiedla domów jednorodzinnych, zatem względy społeczno-gospodarcze uzasadniają również odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrażając własny pogląd prawny na temat znaczenia i mocy obowiązującej planu ogólnego i planu szczegółowego dla obszaru objętego zamierzoną inwestycją organ wskazał, że według planu ogólnego z dnia [...]r. lokalizacje nieustalone tym planem miały zostać sprecyzowane w planach szczegółowych i plan ten nie zawiera takich ustaleń. Ustalenia takie zawiera jedynie nadal obowiązujący (wykaz nadal obowiązujących aktów prawa miejscowego Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego z dnia 31.12.1990r. Nr 16, poz. 225) plan szczegółowy z dnia [...]r. Zawarty w tym planie rysunek graficzny stanowi integralną część planu, równoznaczną z tekstem. W tym przypadku tekst planu stanowią opisane w planie symbole z określeniem ich znaczenia. Jedynie w przypadku braku planu szczegółowego podstawą decyzji mogłyby być ustalenia planu ogólnego (ONSA 1991/2/49). Nie było podstaw do badania prawdziwości dołączonego do akt sprawy rysunku planu, jak też nie miało znaczenia faktyczne przeznaczenie działki. W skardze na powyższą decyzję inwestor podtrzymał dotychczasowe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o uprzednio przytoczoną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie przepis ten uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zaś przedmiotem rozpoznania w tej sprawie jest zbadanie, czy dana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, w tym przypadku z mocy art. 46a powołanej ustawy. W postępowaniu tym istotne znaczenie ma przestrzeganie ogólnego wskazania, aby ustalenie wady decyzji miało charakter bezsporny (KPA Komentarz 6 wydanie Beck s. 713-714. Przebieg postępowania i sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji przekonuje, że ta ogólna zasada uległa w nin. sprawie naruszeniu. W toku postępowania inwestor zarzucał w szczególności, że plan szczegółowy dla obszaru zamierzonej inwestycji nie zawiera części tekstowej, zaś do akt sprawy nie dołączono prawidłowego załącznika graficznego do uchwały w sprawie tego planu. W odniesieniu do zarzutu pierwszego argumentacja prawna organu była wadliwa, zaś w odniesieniu do drugiego nie podjęto próby jego wyjaśnienia w oparciu o konkretne przytoczenia strony. Jak trafnie zauważył organ I instancji, rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy), zaś po dostrzeżeniu, że plan stanowiący podstawę wydania decyzji podlegającej badaniu nie określa tego zakresu, podjął próbę wykazania jednak sprzeczności decyzji z tym planem. Nieco odmiennie, organ odwoławczy wywodził, że określenie uchwałą zakresu obowiązywania rysunku planu nastąpiło w treści symbolu. Jak trafnie podkreślał skarżący, w obu przypadkach wywody prawne organu nie uwzględniały wypowiedzi piśmiennictwa prawniczego (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi". WPr 1995 s. 27, 31-32, Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne – zarys systemu" WPr 2002 s. 99-106, T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz" s. 87-88 "rysunek nie może samodzielnie stanowić o zakazie zabudowy terenu", na temat analogii por. wyroki NSA z 22.11.2000r. IV SA 2071/98 Lex nr 77634, z 10.03.1999r. IV SA 446/97 Lex nr 46750). Wymagało chociażby rozważenia w oparciu o konkretne podstawy do uchwalenia planu szczegółowego i do wydania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej, czy teren objęty zamierzeniem inwestora rzeczywiście objęty został uchwałą w sprawie planu szczegółowego lub jak ocenić prawnie stan pominięcia projektowanego przeznaczenia części obszaru ustaleniami uchwalonego planu oraz jakie w związku z tym jest przeznaczenie tego terenu lub jaka powinna być procedura wydawania decyzji, w przypadku dokonania oceny, że teren nie jest objęty planem szczegółowym bądź nie jest objęty zakazem zabudowy jednorodzinnej, albo objęty jest planem ogólnym. W każdym razie organ dokonujący oceny o sprzeczności decyzji z prawem miejscowym, nie powinien uzupełniać samodzielnie treści tego prawa, w drodze wykładni, o normy decydujące o istnieniu tej sprzeczności, pomimo chociażby niewątpliwych podstaw do przypuszczenia, że danej normy nie uchwalono w wyniku oczywistego przeoczenia. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 ust.1 a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.