II SA/Wr 177/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi D., M., J. i M. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących w kwocie 50 /słownie: pięćdziesiąt/ złotych. Decyzją nr [...] z dnia 1.09.2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom działki nr 26/1 w N. D. wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Według przytoczonych ustaleń inwestorzy w oparciu o pozwolenie na budowę z 1974r. wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny. Według dokumentacji projektowej w planie realizacyjnym przewidziano budowę budynku gospodarczego. Według dowodu z oględzin, budynek ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, a następnie w latach 70- tych dobudowano dwie dobudówki, a w 2002 r. kolejną (odnośnie tej dobudówki prowadzone jest odrębne postępowanie). W wyniku porównania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej z niezatwierdzonym planem realizacyjnym ustalono, że odległość budynku od granicy z działką nr 96/2 wynosi w najbliższym miejscu 1,5 m, gdy w planie została określona na 3 m, zaś odległość od ściany budynku mieszkalnego wynosi 15 m, jak w planie. Według oceny organu budynek gospodarczy został wybudowany bez pozwolenia na budowę, które obejmowało dom jednorodzinny i był użytkowany od 1975r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego wobec takiej samowolnej budowy stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974r. Należało wykluczyć wydanie nakazu rozbiórki wobec braku przesłanek ustawowych z art. 37 stosowanej ustawy, bowiem działka nr 26/1 przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową, zaś obiekt nie stwarza żadnych zagrożeń. Należało więc stosować art. 40 tej ustawy, przewidujący wydanie właścicielowi obiektu decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Według art. 60 i art. 63 obecnie obowiązującej ustawy właściciel obiektu powinien posiadać dokumentację powykonawczą i dlatego należało nakazać wykonanie inwentaryzacji. Konieczne też jest orzeczenie techniczne o zgodności wykonanych robót z przepisami. Wobec zbycia obiektu przez inwestora, nakaz wydano wobec obecnych właścicieli. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili w szczególności, że budynek gospodarczy zajmuje działkę nr 96/2 oraz wskazali szereg naruszeń przepisów prawa budowlanego z 1961r. oraz obecnie obowiązującej ustawy, a ponadto zarzucili uchybienia procesowe w toku postępowania wyjaśniającego. Organ nie wyjaśnił przede wszystkim, dlatego w planach geodezyjnych został ujęty budynek gospodarczy, pomimo braku odbioru geodezyjnego powykonawczego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, a jedynie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków. W ocenie organu bezzasadne były odwołania skarżących, zawierające zarzuty nie związane z przedmiotową sprawą oraz współwłaścicieli obiektu, którzy zarzucili brak podstaw do ustalenia o wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, czemu zaprzecza inwestor, jak też zażądali podania podstawy prawnej nałożenia na nich obowiązku, gdy obiekt powstał w 1975r., zaś oni nabyli własność działki w 1983r. Organ przedstawił takie same ustalenia i oceny prawne, jak zawarte w decyzji I instancji. Podstawę prawną nałożenia obowiązków na następców prawnych inwestora był przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974r., stosowany prawidłowo wobec braku przesłanek prawnych orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 poprzednio obowiązującej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie procedury wobec niewyznaczenia rozprawy, naruszenie prawa własności do działki nr 96/2, niewyjaśnienie podmiotu prawa własności działki nr 26/1, błędne ustalenie daty wybudowania budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi (k. 10 i załączniki) skarżący podkreślili znaczenie faktu nieodnalezienia w archiwach akt dotyczących budowy obiektu. Kolejno skarżący (k. 77) wnieśli o zwrot kosztów postępowania oraz zawiadomili o wszczęciu w dniu 1.07.2004r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co ich zdaniem powinno mieć wpływ na postępowanie sądowe. Następnie skarżący wnieśli (k.114) o dołączenie przez organ do akt sprawy dokumentów dot. prawa własności adresatów decyzji oraz wypisu i wyrysu map geodezyjnych ich działki, także (k. 118) działki nr 96. Skarżący ponowili te wnioski (k. 139). W kolejnym piśmie procesowym (k.149) skarżący ponownie wnieśli o uzupełnienie akt o dokumentację geodezyjną działek nr 26/1 i 26/2 oraz zgłosili zarzut rażącego naruszenia art. 40 prawa budowlanego z 1974r., gdyż zachodziły podstawy do nakazania rozbiórki obiektu. Na rozprawie skarżąca D. W. wniosła w zwrócenie się przez Sąd do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały w sprawie naruszeń prawa dokonanych przez sędziów WSA we Wrocławiu przy rozpoznaniu nin. sprawy. Skarżąca ponowiła ponadto dotychczasowe wnioski dowodowe (k. 159). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Nie nasuwało zastrzeżeń ustalenia faktyczne organu odnośnie daty wybudowania budynku gospodarczego i przybudówek objętych postępowaniem. Próba podważenia tych ustaleń przez skarżących wyłącznie w oparciu o treść dokumentacji geodezyjnej działki, nie mogła być skuteczna, gdyż nawet gdyby nie obejmowała ona tego obiektu w datach przyjętych za okres jego budowy przez organ, to nie mogło samo przez się dowodzić nieprawdziwość elementów materiału dowodowego stanowiących podstawę ustalenia tej daty. Budowa budynku gospodarczego została niewątpliwe zakończona przed dniem wejścia w życia obecnej ustawy - Prawo budowlane, czyli przed dniem 1 stycznia 1995r. (art. 108 tej ustawy). Nie zostało też przed tym dniem wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania tego obiektu . Dlatego należało do tego obiektu stosować nie art. 48 nowej ustawy, lecz przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 prawa budowlanego), czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) regulujące czynności organów nadzoru budowlanego względem obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Odnośnie tego zagadnienia rozważyć ponadto należało, jako gołosłowny i bezpodstawny, zarzut skarżących dotyczący niedokończenia budowy tego obiektu. Jak zostało wykazane w oparciu o przeprowadzone przez organ dowodowy (wyjaśnienia stron, zachowane elementy dokumentacji budowlanej, oględziny) w obiekcie tym zakończono roboty budowlane w połowie lat 70 – tych oraz przystąpiono do jego użytkowania. Oznaczało to zakończenie budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy, jak to zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądowym (patrz w szczególności wyrok NSA z 31.10.1996r. SA/Kr 2859/95 w OSP 1997 z. 12, poz. 224). W toku stosowania wybranych przepisów uchylonej ustawy, co przewidują przepisy art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 2 prawa budowlanego, organ powinien najpierw ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła samowola budowlana. Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji z innych przyczyn, Sąd nie powinien wyrażać w tym względzie ocen prawnych, które byłyby przedwczesne. Wymaga jedynie wzmiankowania, że w licznych sprawach tych dawnych samowoli, które były rozpatrywane przez tut. Sąd organy nadzoru budowlanego uznawały za istotną okoliczność nieistnienie pod rządami poprzedniej ustawy obowiązku inwestora zachowania i posiadania dokumentacji budowy .Według organów mogło z tego wynikać, że w tych sprawach to nie inwestor (bądź jego następcy prawni) powinien wykazać w toku postępowania, że posiadał pozwolenie na budowę. W nin. sprawie organ nie rozważał tej okoliczności, chociaż wydawało się potrzebne, skoro następcy prawni inwestora wprawdzie nie przedstawili dokumentów (w sensie oryginałów dokumentów bądź odpisów z potwierdzeniem zgodności z oryginałami), to jednak dołączyli odpisy dokumentów jako inne dopuszczalne środki dowodowe, nakazujące rozważyć kwestię legalności wybudowania obiektu także z tego punktu widzenia . Według kolejności przewidzianej ustawą z 1974r. organ powinien następnie dokonać ocen odnośnie istnienia podstaw do stosowania najpierw art. 37 ust. 1 tej ustawy, a ewentualnie, stosowania jedynie art. 40, co wynika z brzmienia tego ostatniego przepisu. Organy w nin. sprawie zachowały przedstawioną powyżej kolejność ocen i prawidłowo stwierdziły brak przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu wobec istnienia zgodności wybudowania obiektu z planem miejscowym i brak zagrożeń związanych z jego stanem technicznym. Jednak przy stosowaniu art. 40 organy dopuściły się dosyć często spotykanego naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Przepis ten w sposób wyraźny przewiduje wydanie nakazu zmian lub przeróbek, czyli określonych czynności faktycznych lub robót budowlanych przy samym obiekcie , nie zaś dostarczenia dokumentacji. Obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji przewidywał art. 56 ustawy z 1974r., a obecnie wydanie odpowiedniego postanowienia dowodowego przewiduje art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego (patrz wyrok NSA z 14.12.1998r. IV SA 234/96 Lex nr 43702, obecnie liczne orzecznictwo na tle art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, por. orzecznictwo na tle art. 56 ustawy z 1974. Lex nr 47263 i 43335 oraz ONSA 1985 z. 2, poz. 35). Dopiero realizacja tego postanowienia dowodowego umożliwia zebranie materiału dowodowego pozwalającego na ewentualne stosowanie art. 40 ustawy z 1974r. W nawiązaniu do zarzutów skargi wymaga wskazania, że przy stosowaniu tego przepisu może mieć znaczenie usytuowanie obiektu wobec granic sąsiedniej działki, jako objęte przepisami o warunkach technicznych. Natomiast stosunki własnościowe mogły mieć jedynie znaczenie przy ustalaniu elementu podmiotowego sprawy, a w szczególności adresatów ewentualnej decyzji. W przypadku zbycia nieruchomości przez inwestora, oczywiste wymaganie wykonalności decyzji nakładającej obowiązki uzasadnia jej skierowanie do aktualnych właścicieli obiektu (o ile nie ma zarządcy z odpowiednim zakresem uprawnień do nieruchomości). W tym zakresie organ dosponował informacją z rejestru gruntów o obecnych właścicielach działki nr 26/1 (przy dok. 76 w teczce pn. " Akta II instancji ") oraz odpisem z umowy darowizny działki nr 26/1 na rzecz adresatów decyzji (przy dok. 38) i aktem własności, co oczywiście nie zwalnia organu od powinności udokumentowania aktualnego stanu własności działki przy wydawaniu kolejnej decyzji. Organ I instancji nie powinien jedynie uzasadniać treści rozstrzygnięcia, potrzebą stosowania art. 60 i 63 nowej ustawy, jednak niezwrócenie na to uchybienie uwagi w treści zaskarżonej decyzji nie stanowiło istotnego uchybienia procesowego organu. W nawiązaniu dalej do zarzutów skarżących wymaga wskazania, że poza kwestią ustalenia adresatów ewentualnej decyzji, w toczącym się postępowaniu nie były istotne ustalenia odnośnie zasięgu prawa własności (granic działek, dokumentacji geodezyjnej, rozgraniczenia, prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane itp.), gdyż po wykluczeniu podstaw do nakazania rozbiórki uwaga organu skupia się na badaniu stanu technicznego samego obiektu budowlanego i jego zgodności z przepisami. Z uwagi na charakter postępowania dowodowego, nie było w nin. sprawie potrzeby wyznaczenia rozprawy administracyjnej (art. 89§2 k.p.a.) Nie istniały przeszkody procesowe do rozpoznania nin. sprawy, co przekonująco wyjaśnił już skarżącym organ nadzoru zawieszający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji . Stanowi o tym wyraźnie art. 56 p.p.s.a, skoro skarga do sądu złożona została przed wszczęciem tego postępowania. W obecnym stanie sprawy sądowej nie było potrzeby prowadzenia dowodów z dokumentów, nie służących wyjaśnieniu podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano, organ dokonał ustaleń odnośnie odległości budynku od granicy działki, a jedynie zaniechał dokonania oceny prawnej tych ustaleń. Już wyjaśniono, że prawidłowość oznaczonych granic działek nie może być badana przez organ nadzoru budowlanego, zaś związane z tym zagadnieniem postępowania prawne bądź dokumenty powinny być inicjowane bądź dołączone przez skarżących. W dotychczasowym stanie faktycznym sprawy oczywiście bezzasadna byłaby próba stosowania art. 48 prawa budowlanego, co postulowali skarżący. W obecnym stanie prawnym nie ma nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego w odniesieniu do sądów administracyjnych, nie istniała więc postawa prawna do zwrócenia się o rozstrzygnięcie przez ten Sąd jakiegokolwiek zagadnienia prawnego W tym stanie rzeczy i zgodnie z art. 145§1 pkt 1 a, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.