II SA/Wr 1770/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka - Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005r. sprawy ze skargi T. J. i E. T. – M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia G. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., Nr [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz T. J. i E. T. – M. po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skargi. 1 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił G. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. A. K. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny wykazały, iż inwestor podjął wykonanie rozbudowy bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W dniu [...]r. PINB w K. wydał postanowienie Nr [...], w którym nałożył na G. S. obowiązek wstrzymania robót budowlanych. W chwili wstrzymania robót wykonane były fundamenty, ściany w przyziemiu i strop żelbetowy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazano inwestorowi przedłożenia określonych dokumentów, które stały się warunkiem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W związku z ich dostarczeniem, organ orzekł, jak wyżej. Odwołanie od powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. oraz Prawa budowlanego, wniosła E. T.-M., domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującej się inwestycja będąca przedmiotem niniejszego odwołania nie posiada pozwolenia na budowę. A ponadto decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...]r. Nr [...], uchylona została decyzja Burmistrza K. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto podniesiono, iż nielegalna rozbudowa wywołuje zbiorowy protest sąsiadów z uwagi na to, że jest ona niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, narusza dobra kultury, jak i interes prawny. Dobudowa narożnika do wysokości drugiego piętra spowoduje zaciemnienie pokoju, co narusza również warunki umowy kupna mieszkania. W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził m.in., iż zgodnie z art. 51 ust. la Prawa budowlanego z 1994r. spełnienie obowiązku nałożonego decyzją w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, czyli obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, skutkuje orzeczeniem przez organ nadzoru budowlanego o wznowieniu wstrzymanych robót. Organ podkreślił, że zakres przedmiotowych robót polega na rozbudowie budynku, w związku z czym jego wykonanie wymagało Sygn.akt II S.A./Wr 1770/03 2 wcześniejszego pozwolenia na budowę. Inwestor działał z naruszeniem tego wymogu. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 50 ust. ł pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Następnie w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia stronom, organ ten wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, gdy istnieje szansa na zachowanie wykonywanych robót, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec wobec inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Czynności te mogą polegać na przedłożeniu organowi nadzoru budowlanego stosownej dokumentacji. Skutki niewykonania takich obowiązków przewiduje art. 51 ust. 2 ustawy. Spełnienie zaś obowiązku nałożonego decyzją w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 skutkuje, zgodnie z art. 51 ust. la Prawa budowlanego z 1994 r. orzeczeniem przez organ o wznowieniu wstrzymanych robót. W niniejszej sprawie, podkreślił organ odwoławczy, decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia dokumentacji (Nr [...]) jest ostateczna. Wiąże ona zatem zarówno strony jak i organy administracji, w tym organ, który ją wydał, a obowiązek z niej wynikający został wykonany. Z faktami takimi ustawa wiąże skutek w postaci zezwolenia na wznowienie robót. Dlatego, skoro inwestor wykonał nałożone nią obowiązki, organ pierwszej instancji obowiązany był do orzeczenia w myśl art. 51 ust. la, jak w rozstrzygnięciu. Zastosowanie powyższego przepisu organ odwoławczy uznał za prawidłowe wobec wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono, iż istotą postępowania w niniejszej sprawie jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, zatem do stanu faktycznego odpowiadającego warunkom technicznym określonym przepisami prawa. Dlatego wznowienie robót służyć ma przeprowadzeniu prac, których efektem powinien być stan prawidłowy, zgodny z żądaną wcześniej dokumentacją, sprawdzoną przez właściwy organ. Inwestorzy są zobowiązani do prowadzenia wznowionych robót zgodnie ze sporządzonym przez osobę fachową i uprawnioną projektem, co ma gwarantować poprawność i bezpieczeństwo efektu tych robót. W ocenie organu odwoławczego, zarzut braku pozwolenia na budowę pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem omówiona wyżej procedura zmierza właśnie do szanowania sytuacji, w której inwestor podjął roboty budowlane pomijając ten wymóg. Ostateczna decyzja pozwalająca na wznowienie robót zastępuje pozwolenie na budowę, ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie takiej decyzji gwarantuje sprawdzenie inwestycji w świetle Prawa budowlanego przez organ administracji publicznej, tak jak ma to miejsce przed Sygn.akt Jl S.A./Wr 1770/03 3 wydaniem pozwolenia na budowę. Natomiast wskazany w odwołaniu fakt uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma w niniejszej sprawie takie samo znaczenie jak brak pozwolenia na budowę.. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wnieśli T. J. i E. T.-M. domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżących decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. obraża prawo i ignoruje przepisy gwarantujące wpływ obywateli i ich udział w podejmowaniu decyzji ich dotyczących. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł ojej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Działając w granicach kompetencji wynikających z art.l & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 &2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.l45 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przy tym zapis art. 135 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala Sądowi na wyście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga ". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie chodzi o związki miedzy decyzją pierwotną i decyzją zależną. Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pojęcie "granic sprawy, której dotyczy skarga" jest wyznaczane nie przez granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa. Sygn.akt II S.A./Wr 1770/03 4 Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...]r., Nr [...] w oparciu o przepis art.51 ust.l pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.l 126 ze zm./, Wskazać należy, że zgodnie przepisem art. 51 ust.4 powołanego Prawa budowlanego, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepis zaś art.50 Prawa budowlanego ma zastosowanie zarówno do robót samowolnie wykonywanych, jeżeli nie ma do nich zastosowania art. 48 ustawy, do robót na które wydano pozwolenie na budowę (dokonano zgłoszenia), jak i do robót nie objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę (zgłoszenia), gdy są prowadzone w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia lub środowiska albo realizowane w sposób odbiegający od wymaganych przepisów. Zatem możliwość zastosowania wymienionego przepisu art.51 ust.l pkt.2 Prawa budowlanego uzależniona została od zaistnienia /wykazania/ przypadku innego niż określony w art.48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że sporna inwestycja, to inny przypadek samowoli budowlanej niż uregulowany przepisem art.48 Prawa budowlanego. Organy naruszyły tym samym nie tylko przepisy procedury administracyjnej, a to art.7, 75 &1 k.p.a., jak i art. 107 & 3 k.p.a., lecz także w/w art.50 i 51 Prawa budowlanego. Zasadą jest zgodnie z art.28 ust.l Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonych decyzji/, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.29 i 30 Prawa budowlanego. Wyliczenie w art.29 prawa budowlanego niewielkiego zakresu budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę stanowi potwierdzenie, że ten obowiązek jest prawie zasadą powszechną w procesie budowlanym. Podkreślić przy tym należy, że roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art.3 ust.7 Prawa budowlanego). Budowa zaś to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, nadbudowa, rozbudowa, przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego (art. 3 ust.6 Prawa budowlanego). Niesporne jest w niniejszej sprawie, że inwestor G. S. rozpoczął roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego położonego w K. przy ul. A. K. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przeprowadzone [...]r. oględziny miejsca budowy wykazały, że wykonane zostały fundamenty, ściany w przyziemiu oraz strop żelbetowy. Sygn.akt II S.A./Wr 1770/03 5 Nadto ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., Nr [...] wynika, że przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny opisanej wyżej nieruchomości, wykazały, że wykonano ściany zewnętrzne do wysokości 1,40 m ponad poziom terenu bez okien i drzwi wejściowe oraz strop. Zgodnie zaś z art.48 Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r./, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z powyższej regulacji wynika zatem, że jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie cyt. wyżej art.48 Prawa budowlanego jest brak pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999r., sygn.akt IV S.A. 570/97, nr 47220 jak i wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1996r., sygn.akt S.A./Wr 2759/95, Prok.i Pr. 1997/5/54/. Odwołać się w tym miejscu również należy do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997r. , OPS 3/97 (ONSA 1998/1/3). W uchwale tej przyjęto, iż skoro w art.48 Prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku, to wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przecież w art. 48 prawa budowlanego wprost mówi się o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, i to zarówno wybudowanego, jak i będącego w budowie. Nie ulega zaś wątpliwości, podkreślono dalej w uchwale, że obiekt, którego budowa nie została zakończona, jest obiektem będącym w budowie. Mając na uwadze powyższe, Sąd skorzystał z dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., Nr [...]. Wskazać należy, że uchylenie opisanej wyżej decyzji nie pozwala tym samym zaakceptować zaskarżonych decyzji jako odpowiadających prawu, skoro zaskarżone decyzje są konsekwencją wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zatem na podstawie art. 145 & 1 pkt.l lit.a i c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami Sygn.akt II S.A./Wr 1770/03 6 administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./, orzekł jak w pkt.I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.