II SA/Wr 178/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka/spr./ Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 września 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi D. W., M. W., M. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 stycznia 2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata z urzędu B. S. kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy), na którą składa się kwota 240,00 zł - koszty pomocy prawnej, kwota 52,80 zł - podatek VAT i kwota 17,00 zł- opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 1 września 2003 r. nr 141/03 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.) nakazał B. i J. Z. i E. Z. - współwłaścicielom działki nr [...] AM 1 w N. D. i obiektów budowlanych znajdujących się na tej działce wykonać: - ocenę techniczną zbiornika bezodpływowego na ścieki; - projekt budowlany przebudowy zbiornika bezodpływowego na ścieki w sposób, który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami, z uwzględnieniem wniosków i zaleceń zawartych w ocenie; a następnie po akceptacji projektu w inspektoracie - wykonać przebudowę zgodnie z projektem. Termin wykonania wszystkich czynności został określony na 3 miesiące od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że podczas wszczętego na wniosek D. W. postępowania administracyjnego w różnych sprawach dotyczących działek sąsiadujących z działką na której wnioskująca rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego ustalono, iż znajdujący się na terenie działki nr 26/1, należącej do B. i J. Z. oraz E. Z. zbiornik został wybudowany w 1974 r. bez pozwolenia na budowę, bowiem decyzja z dnia 21 sierpnia 1974 r. Naczelnika Miasta i Gminy T., którą legitymują się właściciele tej nieruchomości, wydana została jedynie w zakresie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie wskazanej działki. Organ uznał, że w badanym przypadku powstałe uchybienie polega na samowolnej realizacji zbiornika, co skutkuje zastosowaniem sankcji wynikającej z przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane. Celem doprowadzania do stanu zgodnego z prawem inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego nałożony został na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Odwołanie od decyzji złożyli D. i M. W. oraz M. i J. W.. Odwołujący zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego i prawa własności. Powyższa decyzja została oprotestowana również przez B. i J. Z., którzy wnieśli o umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc, że nie oni są inwestorami przedmiotowego obiektu, w związku z czym nie powinni być zobowiązani do wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że nałożenie obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane następuje w sytuacji, gdy istnieje szansa na legalizację wykonywanych robót budowlanych. Ocena, czy zachodzi taka możliwość następuje w oparciu o opinie, uzgodnienia i inne dokumenty, do dostarczenia których strona zostaje zobowiązana na mocy decyzji wydanej na podstawie powoływanego art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego ponowne rozstrzygnięcie sprawy pozwoliło ustalić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i jako taka nie podlega zmianie bądź uchyleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli D. i M. W. oraz M. i J. W.. W skardze podnieśli, że wydana wyniku rozpatrzenia odwołania decyzja, narusza prawo materialne, prawo własności działki nr [...], zasadę równości wobec prawa i wiarygodność prowadzonego postępowania oraz pozbawia stronę skarżąca prawa do rozprawy i wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień wydania decyzji ostatecznej, dopuszczał możliwość wydania jedynie decyzji, której treścią będzie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie. Podkreślić należy, że nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w rozumieniu tego przepisu polega na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych. Tylko wykonanie takich obowiązków może spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( zob. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 995/05, niepublikowany). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje zatem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożone przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów obowiązki mają na celu dostosowanie dokumentacji do istniejącego stanu, a nie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów wymienionych w osnowie pierwszoinstancyjnej decyzji, jednak powinien to uczynić w formie postanowienia dowodowego wydanego w oparciu o przepis art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. Inaczej mówiąc, nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r. OSK 1780/04). Poza wskazanym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dostrzec należy także inne naruszenia przepisów. Organ pierwszej instancji nakładając na inwestora obowiązek wykonania oceny technicznej zbiornika bezodpływowego na ścieki, projektu budowlanego przebudowy tegoż zbiornika w sposób, który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami, z uwzględnieniem wniosków i zaleceń zawartych w ocenie założył, że ten projekt po akceptacji w inspektoracie będzie stanowił podstawę do wykonania przebudowy zbiornika. W ocenie Sądu, niedopuszczalnym jest taki sposób formułowania treści rozstrzygnięcia. Organ de facto przyjął, że inwestor uzyska akceptację dla projektu budowlanego, w oparciu o który zostanie dokonana przebudowa. Uzyskanie akceptacji podobnie jak wykonanie projektu przebudowy zbiornika bezodpływowego na ścieki, który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Warunek ten nie może zostać umieszczony w treści osnowy decyzji administracyjnej. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Z tych też powodów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić należało zaskarżone rozstrzygniecie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który pomimo wskazanych przez Sąd naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy, obarczoną istotnymi uchybieniami, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2003 r., która z tych powodów podlega uchyleniu. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r., Nr 163, poz.1348 ze zm.).