II SA/Wr 178/05

Wrocław, dnia 30 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant apl. prok. Kamila Ledwołk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 stycznia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym na terenie działki nr 15/1, obręb 14 B. K., przy ul. D. 36 A w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 6 stycznia 2005 r., ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 26 października 2004 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, parterowego, z poddaszem użytkowym i infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 15/1, obręb 14 B. K., przy ul. D. 36 A w W. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent W. zawiadomieniem z dnia 13 maja 2004 r. wszczął na wniosek P. C. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy opisanej wyżej nieruchomości. O wszczęciu postępowania zawiadomiono właścicieli sąsiednich nieruchomości – jako strony postępowania. Ponadto wystąpiono do Okręgowego Urzędu Górniczego we W., Zarządu Dróg i Komunikacji w W. oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. celem uzyskania uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Zwrócono się również do Naczelnego Lekarza Uzdrowiska S. Z. celem uzyskania opinii i warunków oraz do Wojewody D., Urzędu Marszałkowskiego i Zarządu Powiatu W. celem dokonania uzgodnień o których mowa w art. 60 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Po uzyskaniu stosownych uzgodnień i opinii, Prezydent W. wydał decyzję z dnia 19 lipca 2004 r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja ta na skutek odwołania B. i R. D. – współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej – została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylona a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu kasacyjnym z dnia 9 września 2004 r. ([...]) Kolegium zarzuciło naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. przez niedoręczenie stronom postępowania załącznika decyzji zawierającego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wskazanej wyżej ustawy. Ponadto stwierdzono, że organ pierwszej instancji naruszył wymogi art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie zapoznano stron z zebranym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 października 2004 r. ponownie ustalił dla P. C. warunki zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji. Decyzja ta, oprotestowana została przez B. i R. D., którzy zarzucili jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieodniesienie się do spornych stosunków własnościowych dotyczących działki nr 15/1 oraz przez pominięcie interesu publicznego, a ponadto, niewskazanie przez organ interesu prawnego oraz tytułu prawnego inwestora do działki. Zdaniem odwołujących się pominięto również fakt, iż są oni posiadaczami samoistnymi, a zatem, podlegają ochronie i domniemaniom z art. 336 oraz 347 § 2 k.c. i nieuwzględniono w stosunku do nich, przesłanek z art. 172 k.c. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyją. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie podjęto z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wydano je bowiem na podstawie wyników postępowania przeprowadzonego zgodnie z zasadami określonymi w art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 , art. 53 ust. 4 , art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które nakładają na organ obowiązek dokonania analizy funkcjonalno-przestrzennej terenu, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. W ocenie Kolegium, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zachowane również zostały zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w art. 10 tego aktu. Treść decyzji odpowiada natomiast wymogom wynikającym za art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy. Zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium uznało natomiast za niezasadne, gdyż – jak stwierdziło - odnoszą się one do spraw własnościowych, co nie ma bezpośredniego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza bowiem wymogu ustalania warunków zabudowy dla osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto, jeżeli kwestionowana decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika z art. 63 ust. 2 przywołanej ustawy, niezasadny jest zarzut o naruszeniu praw odwołujących się jako samoistnych posiadaczy. Podkreślono również że, zarzut dotyczący badania tytułu prawnego inwestora do działki, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Przepis art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 wskazuje bowiem, że ustalenie lokalizacji następuje na wniosek a treść wniosku określona jest w art. 52 ust. 2 tej ustawy. Zauważono ponadto, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne - jak w rozpatrywanym przypadku – zgodne jest z przepisami odrębnymi ( art. 64 ust. 1 ustawy). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i R. D. zarzucając jej naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pominięcie interesu publicznego i okoliczności, że wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości gruntowej; art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy przez pominięcie, że skarżący są wieloletnimi posiadaczami samoistnymi terenu i pomimo toczącego się procesu o zasiedzenie korzystają z domniemania i ochrony wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 62 ust. 2 przywołanej ustawy, przez niezastosowanie tego przepisu i niezawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazali, że przedstawione naruszenia prawa materialnego "kłócą się z interesem skarżących", a postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowego o zasiedzenie spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonych kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zatem zaznaczyć, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, istotny jest przywołany przez skarżących, przepis art. 62 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Wykładnia gramatyczna wskazuje zatem, że przedstawiona regulacja znajduje zastosowanie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej dla inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek taki może powstać na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonych terenów nakazują uchwalić plan miejscowy. W takiej sytuacji kompetentny organ zobowiązany jest – zgodnie z przedstawionym przepisem – do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Jest to zatem zawieszenie obligatoryjne wyłączające jakiekolwiek uznanie organu. Zawieszenie to powinno nastąpić z urzędu, a więc również z urzędu właściwy organ zobowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie nie występuje ta szczególna przesłanka zawisłości. Wśród przepisów szczególnych, które nakazują obligatoryjne uchwalenie planu miejscowego wymienić należy ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.), która w art. 53 ust. 1 stanowi o obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w trybie określonym odrębnymi przepisami (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). W kontekście tego co zostało dotąd powiedziane, należy zatem zauważyć, że w aktach sprawy przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się między innymi postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 24 maja 2004 r. , nr [...] (K-11 akt organu pierwszej instancji), z treści którego wynika, że dokonywane uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, dokonywane jest dla nieruchomości położonej w granicach terenu górniczego "S. Z.". Taka informacja oznacza więc, że organy z urzędu powinny zbadać, czy zaistniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje, że powyższa okoliczność, pozostawała jednak poza rozważaniami tego organu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu odwoławczym, a więc w postępowaniu, które uruchomiane jest na skutek złożenia przez legitymowany podmiot, środka zaskarżenia jakim jest odwołanie. Prawo odwołania od decyzji wynika natomiast z ogólnej zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Oznacza to, że strona która skorzysta z odwołania, ma prawo oczekiwać, że jej sprawa - rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji - zostanie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia ponownie rozpoznania i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej ale zobowiązany jest - zgodnie z przyznanymi art. 138 k.p.a. kompetencjami - do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy winien przede wszystkim, ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice działania organu odwoławczego wyznaczają przepisy art. 134 do 140 k.p.a., jak też zasady ogólne postępowania administracyjnego, których cechą charakterystyczną jest to, że obowiązują we wszystkich stadiach postępowania. Chodzi tu w szczególności o zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności i zasadę dwuinstancyjności. Z zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności wyrażonych w art. 7 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Z zasad tych wynika zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, gdyż tylko w ten sposób można uzyskać gwarancję prawidłowego zastosowania normy prawnej. Przedstawione dyrektywy ściśle związane są również z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) w myśl której organ odwoławczy winien dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego przed pierwszą instancją. Zastosowanie przedstawionych reguł może doprowadzić do konieczności uzupełnienia tego materiału, do czego – w granicach określonych art. 136 k.p.a. – organ odwoławczy również jest uprawniony. Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie organ odwoławczy winien również odnieść się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów jak też rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W sprawie będącej obecnie przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym organ odwoławczy pomijając i nie badając okoliczności wynikającej z przywołanego wyżej postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. Posiadając bowiem w aktach sprawy informację zawartą w dokumencie wydanym przez organ nadzoru górniczego, o tym, że nieruchomość na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne znajduje się w granicach terenu górniczego, organ odwoławczy winien – uwzględniając między innymi treść art. 25 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 136 k.p.a.– rozważyć możliwość podjęcia dodatkowych czynności w celu uzyskania wiążących dokumentów, potwierdzających (bądź nie) powyższą informację. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności – mającej podstawowe znaczenie dla możliwości procesowania w sprawie – prowadziło, w ocenie Sądu, do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania , o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanego aktu.