II SA/Wr 1781/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 137 ust. l pkt l i ust. 2, art. 139 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r Nr 46, poz. 543), oraz art. 104 k.p.a., orzekł o zwrocie K. S., nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, obejmującą działkę nr a z karty mapy [...] obręb [...], o łącznej powierzchni 0,0545 ha, stanowiącą własność Gminy [...], wpisaną do księgi wieczystej nr A. W uzasadnieniu podniósł, że K. S. zwrócił się z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr b z karty mapy [...], obręb [...], wywłaszczonej na mocy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 30 września 1978 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 8 poz. 29 z dnia 31 listopada 1978 r., w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych we wsi S., przejętych na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, uzasadniając swój wniosek tym, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w w/w zarządzeniu. Stwierdził, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono iż wnioskowana działka została podzielona na trzy części o numerach: c i d, które pozostały własnością wnioskodawcy; zaś działka o nr e która po wydzieleniu działek budowlanych stanowi część nowopowstałej działki nr f będącej drogą oraz częścią działki budowlanej nr g, która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Następnie wskazuje, iż działka nr f stanowi jedyną drogę dojazdową do sąsiednich działek powstałych w wyniku realizacji terenów budowlanych, zatem ta część działki nr e która przeszła pod drogę, nie może stanowić przedmiotu zwrotu. Na działce nr i został odtworzony przebieg granicy działki nr e, dzieląc ją na działki o numerach h i a. Działka a, o powierzchni 0,0545ha, stanowi część działki o poprzednim numerze e. K. S. odwołał się od decyzji Starosty [...]. W odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 §1, 77 §1 oraz 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak rozpatrzenia wniosku o zapłatę odszkodowania, naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a zwłaszcza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócił się o zasądzenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przeznaczoną na drogę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 137 ust. l pkt l i ust. 2, art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że w związku z wnioskiem K. S., dokonany został podział działki nr i na działki o numerach h, a o łącznej powierzchni 0,0830ha; zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia 30 listopada 2001 r. Nr [...]. Podział został dokonany ze względu na obowiązek realizacji roszczeń osób fizycznych o zwrot nieruchomości nie wykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia. W trakcie postępowania prowadzonego przed Starostą [...] ustalono, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało dotychczas wypłacone. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] prawidłowo orzekł o zwrocie działki a. Natomiast sprawa odszkodowania za część dawnej działki e, wchodzącej obecnie w skład działki f nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, albowiem powinno zostać przeprowadzone przez Starostę [...], na wniosek strony, odrębne postępowanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa polegające na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia, tj. brak ustalenia, że działka nr f nie została zagospodarowana zgodnie z celem ustalenia i błędnym uznaniu, że urządzono na tej działce drogę, naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 z późn. zm.) przez uznanie że cel wywłaszczenia został spełniony, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr f oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący przywołał treść art. 136 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zbędność faktyczna występuje wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2070/97), przywołał tezę wyroku z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt IV S.A. 2428/98 w której NSA podkreślił, że realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy na wywłaszczonej nieruchomości musi się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części gruzem i żużlem, i to nie przez inwestora, ale okolicznych mieszkańców. Skarżący stwierdził, że na działce nr f nie powstała żadna droga, nie powstały również żadne domy, do których prowadziłaby ewentualna droga. Ustalenia w tej sprawie są błędne, przeto brak jest podstaw do twierdzenia, że działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Odmowa zwrotu części działki nr f nastąpiła z naruszeniem przepisów materialnoprawnych i proceduralnych. Przede wszystkim odmowa ta nie została wyartykułowana w rozstrzygnięciu decyzji I instancji, a organ odwoławczy nie sanował tego uchybienia. Stanowiło to naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. Organ administracyjny załatwiający sprawę zajmuje stanowisko, wobec żądania zawartego we wniosku, w osnowie decyzji poprzez zamieszczenie rozstrzygnięcia, co do sprecyzowanego żądania strony. To rozstrzygnięcie, zaś powinno w uzasadnieniu decyzji zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt l SA/Łd 1478/96 niepubl.; przytoczony przez Janusza Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck Warszawa 2000 r., str.446). W sprawie z wniosku K. S. przedmiotem postępowania, jak wynika z treści wniosku, było żądanie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr b, położonej w S. Rozstrzygnięcie decyzji I instancji sprowadzało się do wskazania części gruntów z tej działki podlegających zwrotowi, natomiast w uzasadnieniu decyzji I instancji stwierdzono, że pozostała część gruntów nie może podlegać zwrotowi. Oznaczało to, zdaniem Sądu, odmowę zwrotu części nieruchomości, z tym że odmowę niewyartykułowaną w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Wzmacnia tę ocenę brzmienie przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określające warunki w jakich podlega zwrotowi tylko część wywłaszczonej nieruchomości. Niezależnie od niejasnego żądania odwołania, bowiem odwołujący się zaskarżył całą decyzję, lecz domagał się tylko odszkodowania za utraconą część nieruchomości, w tej sytuacji zauważyć należy, że decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy, ze wszystkimi konsekwencjami, decyzję organu pierwszej instancji orzekającej tylko o zwrocie części nieruchomości. W rezultacie przyjąć trzeba, iż istniał przedmiot zaskarżenia, tj. akt odmawiający skarżącemu zwrotu części nieruchomości przeznaczonej i określanej przez organy jako droga. Jak już wyżej zasygnalizowano, weryfikacja sądowa decyzji organów wykazała wadliwości materialnoprawne tych aktów. Przyczyna, dla której organ I instancji nie orzekł o zwrocie skarżącemu części nieruchomości pełniącej roli drogi dojazdowej do działek budowlanych, nie nawiązuje wprost do przesłanek negatywnych wymienionych w art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 233 tej ustawy, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dotyczy to także przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Warunkiem żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest, w świetle art. 136 ust.3 omawianej ustawy, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym tę zbędność ocenia się stosownie do art. 137 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt l SA 241/00 niepubl.; System Informacji Prawnej LEX 54436). Zauważyć jeszcze można, że na mocy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz.216 ze zm.). Przyczyna odmowy zwrotu określona w odpowiedzi na skargę, podkreślając fakt, że odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia zaskarżonej decyzji i nie sanuje wad aktu II instancji, może być uznana za nawiązanie do przesłanki z art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak nawet to nawiązanie nie ustala istotnych z punktu widzenia treści tego przepisu okoliczności faktycznych, takich jak wskazanie daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu o którym mowa w zarządzeniu Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych we wsi S., przejętych na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Nadto organ odwoławczy nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wspomniane prace stanowiły realizację celu wywłaszczenia powołanego zarządzenia. W tej kwestii wskazać również trzeba, na stwierdzony przez Sąd, brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego i dowodowego odnoszącego się do celu wywłaszczenia. Zasadny jest, zatem zarzut naruszenia nie tylko norm materialnoprawnych, ale także przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie to, jak wynika z powyższych stwierdzeń, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję l instancji, w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr f, będącej poprzednio działką nr j. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie decyzji I instancji i zaskarżonej decyzji nie zawierało wprost wyrażonej odmowy zwrotu części spornej nieruchomości (co stanowiło jedną z wad obu tych aktów), dla uniknięcia trudności interpretacyjnych sentencji wyroku, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego dotychczas wydanych aktów załatwiających sprawę. W ten sposób odpada obawa odczytania sentencji wyroku jako orzeczenia uchylającego nieistniejące rozstrzygnięcie. Pamiętać zaś trzeba, że skutki decyzji o zwrocie nieruchomości, określone w art. 139 - 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagają precyzyjnego odczytania i jasnego brzmienia decyzji o zwrocie. Nie oznacza to zakwestionowania przez Sąd zwrotu działki nr a. W dalszym postępowaniu wiążąca dla organów administracyjnych i dla Sądu, z mocy art. 153 Prawa o postępowaniu (...), jest ocena o spełnieniu w odniesieniu do tej działki przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w zarządzeniu o wywłaszczeniu. Stanowisko to pozwala na przyjęcie, iż nie został naruszony przepis art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.