II SA/Wr 1798/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. W. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Starosta Powiatowy w N. decyzją nr [...] z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. l i 2 art. 34, art. 36 i art. 71 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z pózn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla S. i A. K. dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego (położonego na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego) na lokal handlowy, z budową niezależnego wejścia do lokalu i przebudową instalacji wewnętrznych położonego w N. przy ul. [...], nr ewid. gruntów [...]. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż na wniosek S. i A. K. z dnia 4 grudnia 2000 r. decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, związanych z adaptacją lokalu mieszkalnego na lokal handlowy. Od tej decyzji odwołał się A. W., żądając uchylenia decyzji z uwagi na wniesiony pozew do sądu, celem zbadania zgodności z prawem podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] przy ul. [...] w N. uchwał stanowiących dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla w/w inwestycji. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone przez Wojewodę [...] do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego. Po ustaniu przyczyn Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia 10 lutego 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie wniosek, zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w złożonej przy wniosku dokumentacji. Po ich usunięciu w toku prowadzonego postępowania ustalił, że inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, związanych z adaptacja lokalu mieszkalnego na lokal handlowy, w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazali swoje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany całego zamierzenia inwestycyjnego jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedmiotowa inwestycja poprzedzona została oceną techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, rozwiązania projektowe nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ), są zgodne z obowiązującymi zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującą Polską Normą PN-03264/99 - Konstrukcje betonowe, żelbetowe i sprężone, obliczenia statyczne i projektowanie. Projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy i do spraw sanitarno - higienicznych oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. Odnosząc się do nowych argumentów zawartych w piśmie A. W. z dnia 5 stycznia 2003 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Przedmiotowa decyzja nie stała się ostateczna w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym i w tym przypadku nie ma więc podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Zatwierdzony niniejszą decyzją projekt budowlany przewiduje dostawę towaru przez nowoprojektowane wejście w miejscu okna od strony ulicy. Istniejące wejście do mieszkania pełnić będzie rolę wyjścia ewakuacyjnego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. pozytywnie zaopiniował projekt pod względem ochrony dóbr kultury - uzgodnienie nr [...] z dnia 18 grudnia 2000 r. Właściciel piwnicy, w której projektowane są schody wejściowe do lokalu, w dniu 10 kwietnia 2003 r. udzielił inwestorowi prawa dysponowania nieruchomością na ten cel. Schody do lokalu zostały zaprojektowane wewnątrz budynku, studzienka telekomunikacyjna znajduje się na zewnątrz budynku (w chodniku), jest przykryta pokrywą żelbetową nie koliduje z terenem inwestycji i nie ma potrzeby jej likwidacji. Od tej decyzji odwołał się A. W., zarzucając organowi I instancji zatwierdzenie projektu budowlanego posiadającego rozwiązania projektowe, przewidujące dostawę towarów z drugiego wejścia do sklepu, obecnego wejścia do mieszkania. Tymczasem uzgodnienie z współlokatorami zawierało propozycję likwidacji istniejącego wejścia do lokalu od strony klatki schodowej. Tego zapisu nie uwzględniano w przedłożonym projekcie budowlanym, który został przyjęty uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej, zatem wskazane rozwiązanie projektowe jest sprzeczne z uchwałą Wspólnoty. Twierdzi także, że zobowiązanie to zostało zapisane w protokole sądowym z dnia [...] i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w N. (wyrok z dnia [...], w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N.), w przedmiocie udzielenia zgody A. i S. K., będących właścicielami mieszkalnego lokalu, na adaptację lokalu użytkowego. Zmiana nazwy "drzwi dla dostawy towarów" na "ewakuacyjne" nie rozwiązuje problemu, gdyż zdaniem skarżącego mogą one pełnić rolę dostawy towarów w zależności od potrzeb. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając, na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071- zwaną dalej Kpa) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126, z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Odpowiadając zaś na zarzut skarżącego dotyczący wykorzystania wejścia ewakuacyjnego do dostawy towarów wyjaśnił, że zaprojektowany lokal użytkowy posiada niezależne drzwi usytuowane w ścianie zewnętrznej, przeznaczone na dostawę towarów do sklepu, co wyraźnie zostało podkreślone w opisie technicznym, poprawionego projektu budowlanego. Odnosząc się do twierdzenia, że zobowiązanie inwestora dotyczące likwidacji spornych drzwi potwierdza wyrok stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w N. i Sąd Rejonowy w O., oddalając pozew wniesiony przez skarżącego, nie kwestionował zasadności podjętych uchwał w zakresie możliwości wykorzystania wejścia ewakuacyjnego dla potrzeb lokalu użytkowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] zarzucając, iż zaskarżona decyzja wydana została pomimo braku ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu albowiem jej termin ważności upłynął w dniu 31 grudnia 2000 r. Skutkuje to, zdaniem skarżącego, wydaniem decyzji w oparciu o niekompletną dokumentację niezbędną do zatwierdzenia projektu i wydania zezwolenia budowlanego. Decyzję wydano, bowiem już po utracie ważności decyzji "lokalizacyjnej", a zatem w świetle prawa decyzja ta wygasła i nie mogła stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Przeto organ budowlany nie wiedział, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz jakie warunki ustalono dla tej przebudowy. Starosta [...] powinien był także zbadać czy planowana przebudowa i związane z nią urządzenia (jak schody) zostały zaprojektowane w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej architektury oraz dostosowany do zaleceń Konserwatora Zabytków. Uprawnienia do kontroli takiego projektu wynikają z art. 35 Prawa budowlanego. Kontrola projektu budowlanego powinna nastąpić zwłaszcza wtedy, gdy w toku postępowania ujawnione zostaną sprzeczne interesy inwestora oraz osób trzecich w tym przypadku pozostałych lokatorów. (wyrok NSA, sygn. akt II SA/Gd 686/99). W razie sporu pomiędzy zainteresowanymi osobami czy obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do zaleceń Konserwatora Zabytków i Wydziału Architektonicznego i Budownictwa Starostwa Powiatowego w N., organ administracyjny powinien dopuścić dowód z opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie zwracał uwagę, że zaprojektowane schody naruszać będą okładzinę kamienną, której zachowanie nakazał Konserwator Zabytków. Zarzut ten został pominięty przez organy rozpoznające sprawę. Zarzuca, że żaden z organów nie wypowiedział się co do uciążliwości projektowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Inwestor zobowiązał się, że zlikwidowane zostanie istniejące wejście do lokalu od strony klatki schodowej. Tymczasem w projekcie technicznym (w wersji pierwotnej) zapisano, że dostawę towarów przewiduje się z drugiego wejścia do sklepu tj. z obecnego wejścia do mieszkania czyli z klatki schodowej. To uzgodnienie dotyczące likwidacji wejścia było podstawą do wydania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. W postępowaniu przed Sądem Rejonowym w N. w dniu [...] inwestor oświadczył, że drzwi do klatki schodowej zostaną zamurowane i nie będzie tam przejścia oraz że dokona zmian w dokumentacji. Jednak okazało się że zostały zachowane jako wyjście ewakuacyjne. Inwestor wprowadza w błąd organy rozpoznające sprawę, nie zamierza zlikwidować spornych drzwi, które będą uciążliwością dla mieszkańców tej klatki. Droga ewakuacyjna nie jest przecież używana tylko na wypadek zagrożenia. Jest to tylko oznaczenie, że w razie niebezpieczeństwa towary, ludzie bezpiecznie tą droga mogą wydostać się na zewnątrz, a poza tym takie drzwi, mogą być użytkowane według potrzeb czyli również do odbierania towarów. Dlatego organ, zatwierdzając projekt, który był niezgodny z uzgodnieniami zawartymi z lokatorami, naruszył prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 maja 2005r. skarżący złożył dodatkowe pismo w którym ponownie powtórzył zarzuty przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Skarga A. W. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270- zwaną dalej Prawo o postępowaniu) W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 Prawa o postępowaniu). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem procesowym jak też i materialonoprawnym. Przedmiotem oceny Sądu, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja z dnia [...], nr [...], Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] ,zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, a w szczególności narusza przepis art. 106 § 1 Kpa oraz art. 39 ust 2 Prawa budowlanego. Bezsporne w sprawie jest, że zgłoszone przez inwestorów roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę mają być realizowana w obiekcie objętym ochroną konserwatorską. W dniu orzekania przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę wydaje właściwy organ po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ I instancji już w 2000 r., rozpatrując wniosek inwestorów miał świadomość, iż wymagana jest w tej sprawie opinia konserwatora zabytków, bowiem w aktach znajduje się pozytywne uzgodnienie z tym organem z dnia 18 grudnia 2000r. Stwierdzić jednak trzeba, iż w aktach administracyjnych znajduje się uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O., jednak nie ma ono formy wymaganej dla takiego aktu. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że prawną formą uzgodnienia, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 Kpa (vide: J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2000, str. 227). Art. 106 § 1 Kpa stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Kolejne paragrafy art. 106 Kpa określają czynności zmierzające do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, i tak po myśli art. 106 § 2 Kpa organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, zaś organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3 Kpa). Zgodnie zaś z art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stwierdzić należy zatem, że w niniejszej sprawie, podejmując działania w zakresie wymaganego art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego współdziałania z organem ochrony konserwatorskiej organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszył przepis art. 106 § 2 Kpa, gdyż winien zwrócić się samodzielnie do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego. O zwróceniu się o uzgodnienie do konserwatora zabytków należało zawiadomić wszystkie strony postępowania, zaś sprawę rozstrzygnąć dopiero po zajęciu stanowiska przez konserwatora zabytków w drodze ostatecznego postanowienia (art. 106 § 5 Kpa). Uszło uwadze organu I instancji, jak też odwoławczego, iż zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków winno nastąpić w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie, a to zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 106 § 5 Kpa. Uchybienia tego nie zakwestionował organ odwoławczy uważając, że wystarczającą czynnością w tym zakresie jest adnotacja zawarta na projekcie przebudowy. Jeśli uzgodnienie nie ma formy wymaganej prawem i niedopełniano czynności wynikających z art. 106 Kpa, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, bez umożliwienia stronom postępowania aktywnego udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem ochrony konserwatorskiej to należy stwierdzić, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). Z tej podstawowej zasady wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 Kpa jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i art. 10 Kpa. Odstąpienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 par. 2 Kpa i pozbawienie w ten sposób stron możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ konserwatorski stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynika sprawy i uzasadnia uchylenie decyzji organu obu instancji. Uchylenie decyzji I instancji uzasadnia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu (Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wyrażona ocena prawna jest aktualna pomimo dokonania zmian, m. in. w art. 39 Prawa budowlanego, ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888). Trzeba także mieć na uwadze, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie (...) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.