II SA/Wr 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie geodezyjnym G. w gminie M. stwierdza nieważność § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a we fragmencie "w odległości – 8 m od linii rozgraniczającej z drogą KDL", § 26 ust. 2 pkt 1 we fragmencie "od 7,5 m do 15,0 m", § 26 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "od 5 m do 10 m " zaskarżonej uchwały. Skargą nadzorczą z 7 I 2019 r. Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie geodezyjnym [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2019 r., poz. 5748) – dalej jako "MPZP", w części obejmującej: - § 16 ust. 2 pkt 2 lit.a we fragmencie "w odległości – 8 m od linii rozgraniczającej z drogą KDL"; - § 26 ust. 2 pkt 1 we fragmencie "od 7,5 m do 15,0 m"; - § 26 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "od 5 m do 10 m". Uzasadniając skargę wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "upzp", w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - dalej "rozporządzenie", polegającym na wprowadzeniu różnicy między tekstem uchwały a jej załącznikiem graficznym. Wojewoda podkreślił, że w §16 ust. 2 pkt 2 lit.a MPZP rada gminy ustaliła dla terenów 1RM, 2RM, 9RM i 10RM obowiązujące linie zabudowy w odległości - 8 m od linii rozgraniczającej z drogą 1KDL, zgodnie z rysunkiem planu. Analiza załącznika graficznego do uchwały, stanowiącego jej załącznik nr 1, prowadzi natomiast do stwierdzenia, że ustalenia tekstu uchwały w zakresie odległości linii zabudowy na terenach 9RM i 10RM od linii rozgraniczającej z drogą 1KDL różnią się od ustaleń zawartych w załączniku graficznym. Z rysunku MPZP wynika, że na terenach 9RM i 10RM odległość linii zabudowy od linii rozgraniczającej z drogą KDL wynosi 6 metrów. Istnieje zatem niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną w tym zakresie. Podobna niespójność występuje w przypadku § 26 ust. 2 MPZP. Prawodawca lokalny, przepisem §26 ust. 2 pkt 1 MPZP ustalił dla drogi 1KDD szerokość w liniach rozgraniczających w wymiarze od 7,5 m do 15,0 m, zgodnie z rysunkiem planu. Z kolei przepisem §26 ust. 2 pkt 2 MPZP ustalono dla drogi 2KDD szerokość w liniach rozgraniczających w wymiarze od 5 m do 10 m, zgodnie z rysunkiem planu. Mimo odesłania w powyższych przepisach do rysunku planu, na załączniku graficznym drogę 1KDD zwymiarowano parametrami od 6 do 10 metrów. Odnośnie drogi 2KDD, na rysunku planu jej minimalny parametr szerokości określono na 7 m, a w najszerszym niezwymiarowanym miejscu droga może mieć około 15 metrów. W ocenie wojewody wyżej opisany stan rzeczy narusza istotnie prawo. Zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp, część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ponadto, zgodnie z §8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie określonym we wniosku sformułowanym w skardze doprowadzi do sytuacji zgodności tekstu z rysunkiem planu ponieważ zwrot "zgodnie z rysunkiem planu" będzie odsyłał do postanowień załącznika graficznego. Tym samym – zdaniem wojewody - wyeliminowana zostanie sprzeczność między obydwiema częściami MPZP w omawianym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wyjaśniła, że opisany w skardze stan rzeczy wynika z niedopatrzenia na etapie projektowania MPZP i wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy wystąpiła oczywista niespójność części tekstowej z częścią graficzną MPZP. O ile bowiem treść przepisu z § 16 ust. 2 pkt 2 lit.a MPZP sugeruje, że dla terenów o symbolach 1RM, 2RM, 9RM i 10RM linia zabudowy przebiega w odległości 8 m od linii rozgraniczającej z drogą KDL, o tyle rysunek ujawnia, że w przypadku terenów 9RM i 10RM ta odległość wynosi 6 m. Analogicznie jest w przypadku postanowień § 26 ust. 2 MPZP wskazujących parametry szerokościowe drogi 1KDD i 2KDD. Przepis § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP określa szerokość drogi 1KDD w przedziale 7,5 - 15 m, podczas gdy z rysunku wynika przedział 6 – 10 m. Z kolei § 26 ust. 2 pkt 2 MPZP określa szerokość drogi 2KDD w przedziale 5 - 10 m, podczas gdy z rysunku wynika przedział 7 – 15 m. W takiej sytuacji zasadny jest podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę normatywny charakter uchwały w sprawie planu miejscowego, wymagający redagowania jego postanowień w sposób spełniający wymagania przyzwoitej legislacji, niedopuszczalne są sytuacje formułowania w nich ustaleń niejasnych, wątpliwych, czy wzajemnie się wykluczających. Takie ustalenia powinny być zawsze objęte interwencją nadzorczą i eliminowane z systemu prawnego. Słusznie organ nadzoru wskazuje, że norm z § 16 ust. 2 pkt 2 lit.a we fragmencie "w odległości – 8 m od linii rozgraniczającej z drogą KDL" oraz norm z § 26 ust. 2 w części regulującej szerokość terenów 1KDD i 2KDD nie sposób powiązać z rysunkiem stanowiącym załącznik nr 1 do MPZP. Wskazuje on bowiem odmienne parametry od powołanych w części tekstowej. W świetle § 8 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Ponieważ powołane w skardze przepisy w kwestionowanej części nie spełniają określonych wyżej wymagań skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy rozumieć m.in. niezachowanie podstawowych wymagań treściowych, jakie spełniać powinna uchwała w przedmiocie planu miejscowego. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302). Z uwagi na rodzaj i charakter naruszenia prawa taki zakres interwencji był niezbędny do usunięcia skutków opisanego naruszenia, a zarazem do zapewnienia skuteczności kontroli sądowoadministracyjnej.