II SA/Wr 180/04

Sygnatura akt II SA/Wr 180/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach oznaczonych numerami [...]i [...]w M. przy ul. S. [...]; ODDALA SKARGĘ. Sygnatura akt II SA/Wr 180/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach oznaczonych nr ewidencyjnym [...] i [...]obręb M. przy ul. S. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał na fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana na mocy prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczne budowlanej. Inwestorzy, Państwo B. i L. W., zawiadomili też właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia [...]Starostwo Powiatowe w M. poinformowało Państwa W., iż zawiadomienie o zakończeniu realizacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. S. [...] w M. zostało przyjęte i do zawiadomienia nie wniesiono sprzeciwu. Od decyzji organu l instancji wnieśli odwołanie Państwo D. i J. K.. W piśmie skierowanym do organu odwoławczego skarżący wskazali na fakt, iż ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ l instancji są błędne. Zdaniem skarżących, prace budowlane realizowane przy budowie przedmiotowego obiektu, prowadzone były bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę o czym świadczą dowody przekazane przez Państwa K. Zdaniem odwołujących się brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 KPA, a wydając zaskarżona decyzje organ l instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 KPA. Po dokonaniu analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującymi unormowaniami prawnymi, organ II instancji w postępowaniu odwoławczym zobowiązany jest do ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie. W postępowaniu wstępnym, organ odwoławczy zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Po dokonaniu analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że Państwo K. nie są stroną w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie gdyż nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu przepisów art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 KPA stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi, przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków , które realizować można w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na fakt, iż orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Stwierdzenie jednak, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, a zatem należy stwierdzić, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, które może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Zauważyć przy tym należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ l instancji w związku z interwencją Państwa K. w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przy realizacji budynku mieszkalnego, którego inwestorami byli Państwo W. Jako strona z inicjatywy, której wszczęto przedmiotowe postępowanie administracyjne Państwo K. mogli być powiadamiani o czynnościach organu administracji państwowej podejmowanych w przedmiotowej sprawie, jednak powyższe nie może skutkować przyznaniem im uprawnienia strony w rozumieniu przepisów kpa, w tym legitymacji do czynności procesowych jakie przysługują stronie postępowania administracyjnego. Brak posiadania przez Państwo K. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie związanej z budową budynku mieszkalnego Państwa W. znajduje potwierdzenie w decyzjach organów administracji architektoniczne budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono, że decyzja organu odwoławczego narusza zasady postępowania administracyjnego, narusza słuszny interes strony, godzi w powagę organów Państwa Polskiego, budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia praworządności (art. 6 KPA), narusza zasady równości wobec prawa wynikające z art. 32 Konstytucji zasada równości obywateli wobec prawa. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 28 KPA, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa tendencja do takiej wykładni kategorii, interesu prawnego, a zatem i pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, by zapewnić należytą ochronę możliwie najszerszemu kręgowi osób. W orzecznictwie wyraża się - na ogół powszechnie akceptowane przekonanie - że z treści art. 28 KPA wynika, iż pojecie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia czyjejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 1996 r. SA/Ł 1843/95. nie publ.). Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie przyjmuje się, iż zasada ochrony interesu prawnego wyrażona w powołanym przepisie znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazującym projektować, budować i utrzymywać obiekt budowlany w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich - zgodnie z brzmieniem tego unormowania obejmuje w szczególności m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z energii elektrycznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego staje się stroną tego postępowania (wyrok NSA z 05.11.1987 r., IV SAB 23/87; OSNPG 1989, nr 1, poz, 1), zatem w świetle art. 28 KPA przysługują mu prawa strony. Twierdzenie organu odwoławczego, iż D. i J.K. nie mają statusu strony w oparciu o decyzję nr [...] (wadliwą) organu administracji (Biuro Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego) z dnia [...]wydaną z rażącym naruszeniem prawa przez organ t.j. byłego Kierownika Wydziału Biura Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w M., obecnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., należy traktować jako naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, nie może znaleźć aprobaty, godzi w powagę organów Państwa Polskiego oraz budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia praworządności (art. 6 KPA.). Zgodnie z tą zasadą organy załatwiające sprawy administracyjne obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i zgodnie z tym prawem. Organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązane są stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do wnikliwego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego oraz dbać o to, aby przy załatwieniu sprawy był należycie uwzględniony interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Faktem bezspornym jest, iż inwestor rozpoczynając roboty budowlane w dniu [...] z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, w wyniku działań budowlanych (samowola budowlana), spowodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia w tym dzieci, doprowadził do pożaru instalacji elektrycznej w obiekcie mieszkalnym nr [...] w M. przez kradzież prądu na plac budowy pozbawiając naszą rodzinę energii elektrycznej do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w M. była zasadna. Zasadnie bowiem przyjęły organy nadzoru budowlanego, że D. i J. K. nie posiadali przymiotu strony w toczonym postępowaniu. Z definicji ustawowej strony sformułowanej w art. 28 KPA wynika, że aby być stroną konieczne jest aby dany podmiot miał interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu i wywodził go z przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien mieć charakter materialno - prawny, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego i musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Istnienie tej normy musi wykazać podmiot, który twierdzi, iż jest stroną postępowania. (Wyrok NSA z dnia 27.09.2001 r. w sprawie o sygnaturze akt l S.A. 2328/01-niepubl.). Należy podnieść za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż nawet dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 KPA. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonania danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r. sygn. akt l S.A. 511/00-niepubl. Nie można zgodzić się z poglądem, iż przymiot strony wynika dla skarżących z art. 5 ust.1 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane, albowiem przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie. Niewątpliwie obiekt budowlany należy projektować zgodnie z przepisami, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Interpretacja tego przepisu nie może się wszakże sprowadzać do przyznania przymiotu strony nieograniczonemu kręgowi podmiotów, które nie mając interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu, usiłują wywodzić swoje prawa z subiektywnego interesu faktycznego, zmierzając do uniemożliwienia lub opóźnienia prowadzonej zgodnie z przepisami prawa inwestycji. Przy ustalaniu atrybutu strony w przedmiotowym postępowaniu nie można abstrahować od definicji strony zawartej w znowelizowanym w z dniem przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Otóż zgodnie z tym przepisem. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący nie spełniają żadnego z tych wymogów i dlatego też zasadne było uznanie zainicjowanego przez nich postępowania za bezprzedmiotowe. Jak się wskazuje w literaturze bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 KPA, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czas trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji albo też w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Przesłanki umorzenia postępowania trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach a w trybach nadzwyczajnych tym przedmiotem są przesłanki wzruszenia istniejącej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. Przesłanka umorzę postępowania może też zostać ujawniona dopiero w wyniku kontroli zgodne z prawem decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (co nie kłóci się z formułą przepisu stanowiącego o "bezprzedmiotowości") oraz przedmiotowe. Przyczyn mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych; chodzić będzie o śmierć osoby fizycznej lub o utratę przez nią zdolności do czynności prawnych. Reguły powyższe odnoszą się także do postępowania odwoławczego i wydawania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z taką bezprzedmiotowością postępowania w znaczeniu podmiotowym mamy do czynienia przykładowo, jeżeli organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołalnie nie jest stroną w sprawie (por. J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 464 i nast.) W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że nie można również kwestionować poprawności przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji, z zachowaniem reguł proceduralnych opisanych w art. 7, art. 9 i art. 77 KPA. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45). Z ustalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, iż obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, którym jest ten organ związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ administracji ma wątpliwości co do treści żądania - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie treści żądania strony. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w przepisach art. 63, 65, 128 i 140 KPA, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania zawarte w przepisach art. 7-9 KPA, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Zgodnie zaś z zasadą, określoną w art. 9 KPA, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres obowiązku pierwszej normy prawnej, wyrażonej w tym przepisie, wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona, przy czym organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest w szczególności udzielić całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywnie załatwienie sprawy. W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, nie publ.) Sąd Najwyższy przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet tylko ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie z art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 KPA Należyte spełnienie przez organ administracji obowiązku wynikającego z art. 9 KPA, nie zawsze będzie polegało tylko na udzieleniu stronie wyczerpującej informacji, w sytuacji bowiem, gdy z zachowania strony, jej rozwoju psychicznego, czy stanu zdrowia wynika, że informacja do strony nie dotarła, konieczne jest podjecie wszelkich dostępnych środków, które spowodują przyjęcie informacji przez taką stronę (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1992 r., SA/Gd 1806/92, nie publ.). Naruszenie zasady, wyrażonej w art. 9 KPA, przejawia się w nienależytym udzielenie informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony. Obowiązek organu administracji publicznej czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, lecz musi również podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy interesów uczestników postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 3, s. 67). Organ obowiązany jest z urzędu udzielać stronie i innym uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Zasada, zawarta w art. 77 § 1 KPA, zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Tak więc niewadliwe ustalenie przez organy obu instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z samowolą budowlaną uzasadniało, ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania, umorzenia tegoż postępowania na podstawie przepisu art. 105 KPA. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -oddalił skargę