II SA/Wr 1802/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie NSA Halina Kremis, Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]nr [...]Burmistrz S. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm./ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na: budowie pawilonu handlowego branży spożywczej oraz obiektu handlowego – mały pasaż wraz z przyłączami oraz parkingiem na samochody osobowe, przewidzianej do realizacji w S. przy ul. O.-Ś. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]dla Spółki z o. o. "A" w P., Spółki z o.o. "B" w L. i Spółki z o.o. "C" w P. Decyzja ta stała się ostateczną. Wnioskami z dnia [...] B. W., K. H. oraz E. S. domagali się stwierdzenia nieważności powołanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy zarzucili wskazanej decyzji przede wszystkim naruszenie art. 64 § 2 kpa, a mianowicie nie wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Ponadto decyzja została wydana przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem wnioskodawców decyzja narusza również art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie określenie przez organ I instancji wymagań prawnych, które powinien spełnić inwestor, a jedynie wskazanie jego obowiązków. Powołując się na orzecznictwo. Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawcy stwierdzili, iż organ wydający przedmiotową decyzję powinien w szczególności uwzględnić istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z tej zabudowy przez powyższą inwestycję. Nadto nie określono na mapie sytuacyjno-wysokościowej /stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji/ położenia inwestycji na tej działce oraz nie podano parametrów technicznych tejże inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...]wydało decyzję Nr [...]na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 159 kpa odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania. Stroną w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem, może być właściciel lub użytkownik wieczysty działek sąsiednich do terenu inwestycji. Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie osoby, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji nie mogą być uznane za stronę, gdyż nie wykazały one, że są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi działek sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, a więc brak jest podstaw do występowania przez nie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji, K. H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca stwierdził, iż nie uznanie za stronę postępowania powinno zakończyć się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji o umorzeniu postępowania a nie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, co umożliwiłoby wnioskodawcy skorzystanie z przysługujących środków prawnych w celu ustalenia statusu prawnego w sprawie. Ponadto K. H. uznał, iż wniosek w sprawie w przypadku braku legitymacji do występowania jako strona postępowania powinien być potraktowany jako skarga powszechna i rozpatrzony w trybie postępowania skargowego. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 157 § 2 i art. 158 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu przedłożona przez K. H. kserokopia aktu notarialnego z dnia [...]o nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], która nie graniczy z działkami przeznaczonymi pod przedmiotową inwestycję, nie stanowi podstawy za uznanie go za stronę postępowania w sprawie. Ponadto organ uznał, iż brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie nieważności w/w decyzji, gdyż decyzja Burmistrza Miasta S. nie narusza w sposób rażący prawa ani nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Również wniosek K. H. o umorzeniu postępowania uznano za bezzasadny ze względu na to, że takie rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie rozpatrywanych w zwykłym trybie odwołań od decyzji organów I instancji, wniesionych przez osobę nie będącą stroną, a nie decyzji wydawanych w trybie przepisów rozdz. XIII kpa po rozpatrzeniu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skarg na działalność burmistrza jest rada gminy, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ ten, po myśli art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm./ w ogóle nie rozpatruje skarg na działalność samorządu gminnego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. H. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie ustosunkował się do stawianych zarzutów merytorycznych odwołania, a jedynie odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji wnioskodawcy do występowania w sprawie jako strona. Zdaniem K. H. nie uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie nie zwalniało Kolegium od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156 kpa z urzędu. Ponadto skarżący stwierdził, iż przy braku legitymacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia sprawy skarżącego w trybie skargowym organ powinien przekazać wniosek skarżącego niezwłocznie do organu właściwego, czego nie uczynił. Skarżący wywiódł również, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar, którego dotyczy decyzja Burmistrza przeznaczony jest pod zabudowę niskiej intensywności z usługami podstawowymi, do których nie zalicza się budowa supermarketu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zatem do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, Sąd czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Stosownie do zapisu art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji następuje w formie decyzji co wprost wynika z dyspozycji art. 157 § 3 kpa. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będzie miała miejsce wówczas gdy występuje niedopuszczalność tego postępowania z przyczyn przedmiotowych a więc gdy przepisy szczególne wyłączają ten tryb, gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja czy postanowienie itp. oraz z przyczyn podmiotowych gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie bądź gdy wniosła je strona pozbawiona zdolności do czynności prawnych a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu /porównaj wyrok NSA z 4 grudnia 1998r. sygn. akt I SA 382/98 nie publikowany/. W niniejszej sprawie przede wszystkim należało ustalić czy skarżący składający wniosek w sprawie dot. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowego branży spożywczej, obiektu handlowego mały pasaż przy ul. O.-Ś. w S. jest stroną tego postępowania. Generalnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż stronami postępowania administracyjnego o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek /uchwała NSA z 25 września 1995r. sygn. akt VI SA 13/95 opublikowano ONSA 1995/4/154, uchwała NSA z 4 grudnia 1995r. sygn. akt VI SA 20/95 opublikowana ONSA 1996/2/54/. Ponadto w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 1056/99 /niepublikowany/ wyrażono stanowisko, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel sąsiedniej nieruchomości ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Poglądy zawarte w w/w orzeczeniach są w pełni aprobowane przez skład orzekający w tej sprawie. W piśmie Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] przekazującym wniosek a skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzono, iż żadna z osób, które złożyły ten wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest stroną postępowania, bowiem żadna z działek stanowiących własność wnioskodawców nie jest nieruchomością sąsiadującą w stosunku do działek objętych decyzją nr [...]. Ponadto wskazano, iż K. H. jest właścicielem m.in. nieruchomości niezabudowanej nr [...], która jednak nie sąsiaduje z terenem zamierzonej inwestycji, bowiem znajduje się po drugiej stronie drogi publicznej. Tym samym zauważyć należy, iż w ocenie Sądu właściciel nieruchomości położonej po przeciwnej stronie pasa drogowego w stosunku do terenu zainwestowania nie może być uznany za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tejże inwestycji. Tożsamy pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 29 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 594/99 /publikowany z zbiorze Lex nr 54166/. Tym samym skarżący nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji przewidzianej do realizacji w S. przy ul. O.-Ś. na działkach [...],[...],[...],[...], obr [...] skoro działka w/w i do tego niezabudowana znajduje się po przeciwnej stronie pasa drogowego oddzielającego teren objęty zainwestowaniem. Dodatkowo zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy w wyroku z 26 maja 2000r. sygn. akt I CKN 1183/99 stwierdził, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 kpa/ jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji a także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak też w skardze zostały tak sformułowane, że nie ulega wątpliwości, że są to zarzuty o charakterze publicznoprawnym, które nie uzasadniają przyjęcie stanowiska, iż skarżący ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Tym samym bezspornym jest, iż skarżący nie może być stroną także i w tym postępowaniu, które podlega ocenie Sądu administracyjnego. Tym samym prawidłowo zastosowano w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 157 § 3 kpa i zasadnie odmówiono wszczęcia przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] nr [...]albowiem skarżący nie ma przymiotu strony zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ rozważył również to, iż nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu w tej sprawie postępowania co znalazło odzwierciedlenie w motywach zaskarżonej decyzji. Dlatego też wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa zaś skarga i jej argumentacja nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotąd powiedziane wobec niezasadności skargi nakazywało Sądowi tak wniesioną skargę oddalić co uczyniono po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.