II SA/Wr 1809/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Tomasz Pisarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cel publiczny prawa własności działek gruntu oznaczonych numerami [...]i [...] obręb R. gm. G. oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 112 ust. 2, 3 i 4, art. 113 ust. 1 i 3, art. 115 ust. 1, 2 i 3, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 134 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) działając z urzędu Starosta G. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji celu publicznego tj. na budowę obwodnicy południowej G. w km 3 + 611,18 - 3+852 w ciągu drogi krajowej nr [...] (dawna [...]), prawo własności nieruchomości niezabudowanych położonych w obrębie R. gmina G. oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni 4998 m2 dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...] i nr [...] o powierzchni 2619 m2 dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...], a których współwłaścicielami są M. K. i A. K., oraz jednocześnie ustalił określone odszkodowanie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...]r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Południowo-Zachodni we W. zwróciła się o podjęcie rokowań w celu nabycia przez Skarb Państwa opisanych wyżej nieruchomości, zgodnie z art. 114 ust. 1 powołanej ustawy. Starosta wszczął rokowania pismem z dnia [...]r., jednak współwłaściciele nie wyrazili woli zbycia nieruchomości, gdyż wyznaczyli zbyt odległy w czasie termin spotkania, a po otrzymaniu pisemnych ofert nabycia twierdzili, że rokowania się nie rozpoczęły i nie określili własnych warunków zbycia. Uzasadniało to ustalenie, że współwłaściciele nie mieli woli zbycia nieruchomości w drodze umowy, zaś negocjacje w tej sprawie zostały przeprowadzone. Umożliwiało to skorzystanie z uprawnień władczych organu i na podstawie art. 115 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczono skarżącym dwumiesięczny termin do zawarcia umowy zbycia nieruchomości, liczony od dnia [...]r., w którym wpłynęło pismo pełnomocnika współwłaściciela nie odnoszące się do oferty cenowej. Termin ten upłynął bezskutecznie. Należało za skuteczne uznać doręczenia dokonywane do zagranicznych pełnomocników współwłaściciela za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP w Kolonii zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów (Dz. U. Nr 4, poz. 34 ze zm.) i art. 34 k.p.a. Pismo przedłożone przez Dyrekcję z dnia [...]r. wraz z kompletem załączników uzasadniało należycie potrzebę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, bowiem wykazały, że cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie prawa do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego otrzymali wszyscy uczestnicy. Rozprawę administracyjną wyznaczono na dzień [...]r. W toku rozprawy pouczono strony o treści art. 94 § 1 i art. 95 § 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 2 powołanej ustawy, poinformowano o treści operatu szacunkowego i odczytano wniosek pełnomocnika współwłaściciela o umorzenie postępowania. Współwłaścicielka oraz ten pełnomocnik zgłosili zastrzeżenia do prowadzonego postępowania, twierdząc że Dyrekcja nie jest stroną, nie zostały spełnione wymogi art. 116 ust. 1 pkt 3, 4 i 8 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dowodu, iż celu publicznego nie można zrealizować inaczej niż na wskazanych nieruchomościach, nie została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 3 ustawy. Wniosek ten i twierdzenia nie mogły zostać uwzględnione. Dyrekcja jako inwestor i zarządca drogi krajowej (art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1995r. o drogach publicznych Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 i art. 18, art. 28, art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego) posiada interes prawny w uzyskaniu prawa do dysponowania nieruchomością i dlatego jest stroną postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Argumentacja stron była niezgodna z art. 116 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, zaś organ był związany decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o podziale nieruchomości. Dlatego nie podlegały rozpatrzeniu twierdzenia o możliwości innego przebiegu obwodnicy, niż wynikający z tych decyzji. Skarżący zostali zawiadomieni stosownie do art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego. W podsumowaniu organ stwierdził, że skoro ostateczną decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obwodnicy na części działek nr [...] i [...], a decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt ich podziału w celu wydzielenia pod budowę obwodnicy działek nr [...] i nr [...], zaś budowa obwodnicy jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, gdy ponadto nieruchomości przeznaczone pod budowę obwodnicy nie zostały nabyte w drodze umowy, to zostały spełnione wszystkie przesłanki do dokonania wywłaszczenia określone w art. 112 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie ustalono odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca M. K. zarzuciła niespełnienie warunku z art. 112 ust. 3 ustawy, gdyż Gmina G. posiada nieruchomości na [...] i [...], przeznaczone zgodnie z planem miejscowym pod drogę wewnętrzną o symbolu 014 KD (06 KD). Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy było niepełne, nie wyjaśniające konieczności zlokalizowania drogi na nieruchomości skarżącej i Starosta powinien wystąpić o jego uzupełnienie. Do odwołania dołączyła fragment tekstu i rysunku planu dla tego obszaru. Współwłaściciel A. K. w odwołaniu wniósł o unieważnienie tej decyzji, gdyż Dyrekcja i Skarb Państwa nie są stroną postępowania, przed wszczęciem postępowania nie przeprowadzono pertraktacji dotyczących wykupu nieruchomości, strona mająca interes prawny nie przedstawiła żadnej propozycji przed procesem wywłaszczeniowym oraz nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ich niezbędność na cel publiczny, wywłaszczenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w końcu, gdyż planowana inwestycja nie jest drogą krajową i nie znajduje się w państwowym zasobie dróg krajowych. Osobno odwołujący się skierował do prokuratora wniosek o unieważnienie tej decyzji, kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. Wniosek ten został przekazany Staroście do rozpatrzenia i nadania dalszego biegu. W uzupełnieniu odwołania przekonywał, że inwestycja planowana była od [...] roku i należało zbadać jej obecną aktualność i legalność. Istniała inna możliwość realizacji celu publicznego, o czym świadczy treść pisma Wójta Gminy G. z dnia [...]r. informującego, że przesunięcie drogi wiązałoby się ze zmianą planu miejscowego i zajęciem działek prywatnych [...] i [...], zaś przebieg obwodnicy stałby się wówczas niefunkcjonalny. Przedstawił argumentację w nawiązaniu do treści pisma, że możliwa była zmiana planu w jego interesie, ochrona innych działek prywatnych nasuwa podejrzenie korupcji, zaś przesunięcie drogi o kilka metrów nie zmniejszy jej funkcjonalności. Twierdził dalej, że organ nie udowodnił niemożności nabycia nieruchomości w drodze umowy, gdyż Dyrekcja nigdy nie proponowała ich nabycia. Odmienne twierdzenie w uzasadnieniu decyzji stanowi fałszowanie dokumentu urzędowego. Nie było również rokowań pomiędzy organem a skarżącym. Samo wywłaszczenie powinno nastąpić na rzecz gminy, a nie Skarbu Państwa, skoro planowana inwestycja nie jest drogą krajową. Z dołączonych dokumentów wynika, że nabywcą nieruchomości miała być gmina, zaś Dyrekcja nie posiadała funduszy na ich nabycie. Sam upływ czasu nie może mieć znaczenia, skoro do realizacji inwestycji przystąpiono przed nabyciem nieruchomości. Kolejno opisał wady prawne decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Starosta, gmina i Dyrekcja nie posiadały zezwolenia organów nadzorczych wymaganego według ustaw o zamówienia i finansach publicznych na zapłatę odszkodowania. Kwestionował w końcu operat szacunkowy jako dotyczący wyceny nieruchomości rolnych pod budowę drogi, podczas gdy przez szereg lat składał on wnioski o przekwalifikowanie działek na tereny mieszkaniowo-usługowe. Z dołączonego pisma Wojewody L. z [...]r. wynika, że budowa obwodnicy nie przebiega po nieruchomości skarżącego. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda D. stwierdził uchybienie przez A. K. terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył zaaprobowane przez siebie ustalenia i oceny organu I instancji, a w szczególności fakt przeprowadzenia rokowań oraz związania ostatecznymi decyzjami w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skarżących oraz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obwodnicy na działkach przeznaczonych do wywłaszczenia, które wyłączało rozważanie możliwości innego przebiegu obwodnicy lub wystąpienie o uzupełnienie czy wykładnię decyzji. Kolejno organ dokonał oceny prawidłowości operatu szacunkowego nieruchomości i stwierdził, że nie budzi on zastrzeżeń. Biegły ustalił wartość wywłaszczonych działek według alternatywnego sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na zwiększenie ich wartości po przeznaczeniu w planie miejscowy pod drogę publiczną (art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami przy wzięciu pod uwagę działek z terenu D. Ś., zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Przyjęta wartość rynkowa wywłaszczanych działek odpowiada więc zgodnie z art. 151 ust. 1 cyt. ustawy przewidywanej, możliwej do uzyskania na rynku cenie prawa własności nieruchomości. Organ wyraził w końcu ocenę, że w postępowaniu pierwszo instancyjnym nie doszło do naruszenia procedury, a w szczególności strony i ich pełnomocnicy byli informowani o czynnościach z zachowaniem procesowych terminów i strony miały możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zaś o uprawnieniach zostały dodatkowo pouczone w trakcie rozprawy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła M. K . Skarżąca nadal podkreślała, że ustawowym warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia zgodnie z art. 112 ustawy jest niemożność zrealizowania celu publicznego w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości, co powinno w szczególności wynikać z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości niezbędnej do realizacji tego celu. Tymczasem podział ten nastąpił na wniosek Dyrekcji, co było sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998r. Nr 25, poz. 230). Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział powinien być niezbędny do realizacji celów publicznych o ile następuje z urzędu. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie planu miejscowego z 1991r. uchwalonego w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99), która nie uwzględniała prawa własności. Droga powinna przebiegać po nieruchomościach gminnych nr [...] i [...]. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej było przedwczesne przed rozpoznaniem skarg na decyzję zatwierdzającą podział i decyzję o warunkach zabudowy. Skarżąca wywodziła na tej podstawie, że nie zostały spełnione przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W uzupełnieniu skargi skarżąca doprecyzowała, że nie zaskarża decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ powtórzył, że związany był decyzjami ostatecznymi poprzedzającymi wszczęcie postępowania oraz nie mógł badać możności zrealizowania celu publicznego na działkach nie objętych tymi decyzjami. Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła odrębnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż wywłaszczenie nastąpiło pod budowę obwodnicy w ciągu drogi krajowej, podczas gdy drogą krajową nie jest zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodnio- pomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), a następnie zagadnienie to podniosła w uzupełnieniu skargi (k. 34). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie było podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zasadniczych ustaleń lub ocen. Treść prawa własności przysługującego skarżącej oraz uczestnikowi postępowania wyznaczona została m.in. przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Nie miało znaczenia prawnego opisywanego przez współwłaścicieli, uchwalenie tego planu przed dniem 1 stycznia 1995r. (patrz art. 7, art. 33 i art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 oraz R. Hauser i inni "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" wyd. 1995 s. 26, 165 i 167 i Z. Niewiadomski "Planowanie przestrzenne - zarys systemu" wyd. 2001 s. 102-104). W szczególności, przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny w sposób potencjalny mogło doprowadzić do pozbawienia jej właściciela prawa własności, w drodze wywłaszczenia (por. T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz" s. 42-44, 86-88). W następstwie wydania ostatecznych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, nastąpiło skonkretyzowanie zadania inwestycyjnego co do miejsca i czasu, stanowiące przesłankę ustalenia niezbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok NSA IV SA 1175/96 z 8.06.1998r. Lex nr 45923). Organy w nin. sprawie związane były skutkami prawnymi tych decyzji, tj. nie miały uprawnienia do badania lub kwestionowania ich mocy obowiązującej. Wadliwa była podjęta przez współwłaścicieli próba interpretacji przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako nakazująca rzekomo organowi ustalenie braku teoretycznych możliwości realizowania inwestycji celu publicznego z wykorzystaniem innych nieruchomości, co dopiero wówczas umożliwiałoby dokonanie wywłaszczenia ich nieruchomości. W sensie prawnym zresztą tych innych możliwości nie było, skoro właśnie opisanymi wyżej aktami prawnymi to wyłącznie nieruchomości skarżącej i uczestnika nadawały się do wykorzystania w celu określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Materiał zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdzał oceny o dochowaniu w toku postępowania administracyjnego reguł dokonywania doręczeń oraz zasad zapewniających czynny udział stron, a ponadto na temat zrealizowania szczególnych przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia. Zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowania o nabycie w drodze umowy własności nieruchomości przeprowadzić miał i przeprowadził Starosta, nie zaś inwestor. Istotę negocjacji stanowi dialog pomiędzy dwoma potencjalnymi kontrahentami zmierzającymi do uzgodnienia woli zawarcia określonej umowy. W nin. sprawie o dialogu takim nie mogło być mowy, skoro jedynie starosta wyrażał wolę zawarcia umowy i przedstawił istotne elementy proponowanej treści umowy, zaś skarżąca i uczestnik nigdy takiej woli nie przejawiali, także po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, do czego nie było przeszkód prawnych i co byłoby pożądane dla Skarbu Państwa i osób zainteresowanych (inwestor, przyszły właściciel lub zarządcą drogi) z uwagi chociażby na potrzebę jak najszybszego zakończenia inwestycji. Podnoszone przez strony kwestie dotyczące podmiotów zainteresowanych, związane z zaliczeniem obwodnicy do drogi określonej kategorii, zostały dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania (część IV akt sprawy pn. wyznaczenie 2-miesięcznego terminu do zawarcia umowy cywilnoprawnej), ale też nie miały wpływu na interes prawny współwłaścicieli nieruchomości, jako leżące poza ich sferą prawną. Było bezsporne, że zarządcą drogi i inwestorem była Dyrekcja, zaś decydowanie o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii i zaliczeniu do nowej oraz związane z tym przemiany w zakresie własności lub zarządu drogi miało nastąpić po wybudowaniu obwodnicy. Fakt, że na mocy porozumienia podmiotów zainteresowanych wszelkie koszty inwestycji ponieść miała gmina, dotyczył ich sfery wewnętrznej i nie wyznaczał osoby prawnie zainteresowanej wywłaszczeniem lub nabyciem nieruchomości od skarżącej i uczestnika postępowania. W aspekcie czasu wymaga jeszcze wzmiankowania, że skarżący i uczestnik przy wykorzystaniu środków prawnych opóźniają dokończenie obwodnicy budowanej od [...]r. i gotowej do oddania pod warunkiem zabudowania niewielkiego odcinka drogi przebiegającej po ich nieruchomości. Nie mogą zatem skutecznie powoływać się na zaistniałe od tego czasu przekształcenia własnościowe lub organizacyjne (opisane w części V akt pn. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz części VI pn. rozprawa administracyjna). Wymagało w końcu podkreślenia, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji poza zarzutami skarżącej odniósł się w zasadniczej części także do argumentacji przedstawionej przez uczestnika postępowania i dokonał z urzędu kontroli decyzji będącej przedmiotem odwołania, realizując prawidłowo zasadę dwuinstancyjności przez ponowne rozpatrzenie całej sprawy. Argumentacja przedstawiona przez skarżącą i uczestnika postępowania w odwołaniach oraz powtórzona w skardze, była bezzasadna. Nie mogła być skuteczna argumentacja stanowiąca próbę weryfikacji lub zmiany aktów prawnych podjętych uprzednio według odrębnych procedur. Przyznane w decyzji odszkodowanie zostało współwłaścicielom wypłacone poprzez złożenie do depozytu sądowego, zaś bezpodstawne obawy niewypłacalności nabywcy nieruchomości nie uzasadniały odmowy przystąpienia do rokowań w sprawie sprzedaży nieruchomości. Nie było podstaw do uznania gminy za stronę postępowania, a jedynie za podmiot zainteresowany. O szczególnej staranności organu w toku postępowania świadczyło chociażby zasięgnięcie w sądzie administracyjnym informacji, czy po zaskarżeniu wcześniejszych decyzji wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu ich wykonania oraz dokonanie szeregu innych czynności zapewniających właścicielom w pełni możność obrony ich praw, a przy tym realizujących prawidłowo zasady ogólne postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.