II SA/Wr 181/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant apl. radc. Marzena Pławucka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. C. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z odbudową budynku mieszkalno-usługowego w K. oraz nakaz przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r., Nr [...], , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm) nałożył na W. C. obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z odbudową budynku mieszkalno-usługowego w K. przy ul. A. K. [...] oraz obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem o stanie technicznym budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu na skutek interwencji właścicielki sąsiedniej nieruchomości R. R., która podnosiła, że inwestycja realizowana jest niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż inwestor nie wykonał ściany nośnej przy ścianie jej budynku oraz na jej ścianie nośnej osadzane są podciągi. W wyniku czynności wyjaśniających organ ustalił, że W. C. uzyskał decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o pozwoleniu na odbudowę budynku mieszklano-usługowego pod wskazanym adresem. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2000 r., Nr [...] Starosta K. zatwierdził zaś projekt zamienny na realizację przedmiotowej inwestycji. Oględziny przeprowadzone z udziałem stron w dniu 6 grudnia 2005 r. wykazały – zdaniem organu – że inwestor istotnie realizuje obiekt niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Między innymi stwierdzono, że W. C. nie realizuje odrębnej ściany nośnej oddzielonej od sąsiedniego budynku dylatacją, oraz, że osadza częściowo podciągi na ścianie nośnej sąsiedniego budynku. Nie wykonał również w stropie otworu na windę. Ponadto ustalono, że roboty nie zostały jeszcze zakończone, gdyż nie wykonano dwóch kondygnacji wraz z dachem od strony ul. C. Uzasadnione jest zatem wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku dostarczenia orzeczenia o stanie technicznym całego budynku. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w zażaleniu przez W. C., który podnosił, że budowa realizowana jest zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zgodnie ze sztuką budowlaną i nakładanie na niego dodatkowych obowiązków przez wykonanie inwentaryzacji i orzeczenia technicznego, naraża go na niepotrzebne koszty. W ocenie żalącego się zgłoszone przez R. R. odstępstwo polegające na niewykonaniu ściany nośnej mija się z prawdą, gdyż wzmiankowana ściana jest jedynie ścianą dylatacyjną i może być wykonana w terminie późniejszym. Nieprecyzyjne jest twierdzenie o osadzeniu podciągów w ścianie nośnej sąsiedniej nieruchomości, gdyż ściana ta jest wspólna, a jej przebieg na poszczególnych kondygnacjach mimośrodowy. Podciągi opierają się na ceglanych filarach dobudowanych do przedmiotowej ściany. Inwestor oświadczył również, że zrezygnował z windy ze względu na znaczny koszt jej zakupu i montażu i nie ma to wpływu na technologię budowy i ewentualną zmianę projektu budowlanego. Stwierdził również, że zgadza się z zarzutami sąsiadki, że dochodzi do przesączania wód opadowych z jego budowy na jej posesję. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 grudnia 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W głównych motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwołał się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji wskazując, że skoro organ ten stwierdził, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków wynikających z pozwolenia na budowę, miał obowiązek wstrzymać prowadzone roboty budowlane. Stanowiący podstawę działania przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego umożliwia też nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Organ podkreślił również, że niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę, gdyż w rozumieniu k.p.a. jest to decyzja administracyjna, którą można uchylić lub zmienić tylko na zasadach określonych w przepisach. Natomiast argumenty podniesione w zażaleniu – zdaniem organu drugiej instancji – nie znajdują uzasadnienia i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Jednoznaczność materiału dowodowego pozwala zaś na przyjęcie stanowiska o prawidłowości postanowienia pierwszej instancji. Na powyższe postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. C. – reprezentowany przez żonę M. C. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji brak dogłębnego zbadania sprawy, nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o na subiektywnym zdaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji i tym samym do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania postanowienia przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu zażaleniowym, a więc w postępowaniu, które uruchamiane jest na skutek złożenia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia. Jednostce przysługuje bowiem prawo obrony jeżeli – według jej oceny – postanowienie podjęte w toku postępowania narusza jej interesy prawne. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia działa zaś tak, jak w postępowaniu odwoławczym, kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz stosując odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art.144 k.p.a.). Przede wszystkim zobowiązany jest więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na organ odwoławczy nałożony jest obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że nie może on tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale zobowiązany jest – zgodnie z przyznanymi w art. 138 k.p.a. kompetencjami – do merytorycznego rozpoznania sprawy. Objęcie zakresem rozstrzygnięcia całokształtu sprawy nakłada z kolei wymóg rozpoznania wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w zażaleniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA/385/87; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA/ 2776/98, LEX nr 47914). W rozpoznawanej sprawie wbrew powyższym wymogom, organ II instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie w jej całokształcie, ograniczając się praktycznie do funkcji kontrolnej wobec postanowienia pierwszonstacyjnego. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w myśl którego, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w przypadku wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ze względu na restrykcyjny charakter omawianego przepisu wystąpienie wskazanej przesłanki (podobnie jak przesłanek określonych w pkt 1-3) wymaga szczegółowego i precyzyjnego ustalenia. Stwierdzenie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę musi mieć charakter niewątpliwy i konieczne jest precyzyjne i dokładne wykazanie na czym owo istotne odstępstwo polegało. Przyjęcie przez organ II instancji, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła omówiona wyżej przesłanka, wymagało analizy warunków wynikających z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i odniesienia ich do rzeczywistego sposobu wykonywania robót. Odpowiednio wykonana analiza powyższych okoliczności pozwalała bowiem na ocenę, czy wykonywane roboty odbiegały od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy były to odstępstwa istotne. Tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie analizuje warunków i ustaleń wynikających z pozwolenia na budowę i nie wspomina o istotności odstępstw, a organ II instancji ogranicza się do stwierdzenia, że roboty wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń wynikających z projektu budowlanego, nie przedstawiając w ogóle toku rozumowania, który doprowadził go do takiego wniosku. Zaznaczyć zatem należy, że wyniki wskazanej wyżej analizy i dokonanej na jej podstawie oceny powinny znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu postanowienia. Było to tym bardziej istotne, skoro skarżący w zażaleniu kwestionował ustalenia co do konieczności wykonania ściany nośnej, twierdząc, że w projekcie chodzi jedynie o ścianę dylatacyjną, która może być wykonana w każdym czasie. Przedmiotowe okoliczności wymagały zatem dokładnego wyjaśnienia i oceny. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, nie ustosunkował się merytorycznie do żadnego z podniesionych w zażaleniu zarzutów, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "nie zasługują na uwzględnienie i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie." Podkreślić zatem należy, że według art. 124 § 2 k.p.a. uzasadnienie jest obligatoryjnym elementem postanowienia, na które przysługuje zażalenie oraz postanowienia wydanego na skutek zażalenia. Istota uzasadnienia postanowienia (podobnie jak decyzji) sprowadza się przede wszystkim do wyjaśnienia jego rozstrzygnięcia. W przypadku rozstrzygnięcia organu II instancji konieczne było zatem przedstawienie toku rozumowania - obejmującego całokształt sprawy - które pozwoliło temu organowi utrzymać w mocy kwestionowane postanowienie. Istotnym elementem takiego uzasadnienie jest również szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Motywy powinny więc być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając postanowienie. Lapidarna ocena zarzutów strony żalącej się, zawarta w zaskarżonym postanowieniu niewątpliwie nie spełnia powyższych wymogów. Zacytowane wcześniej stwierdzenie o nieuwzględnieniu tych zarzutów, nie pozwala na rozpoznanie motywów, jakimi się kierowano przy zastosowaniu takiej oceny, a brak rzeczowej argumentacji wyłącza możliwość jej kontroli. Uwagi powyższe należy również odpowiednio odnieść do treści całego uzasadnienia, skoro jak wyżej wskazano nie zawiera ono wyników analizy istnienia przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jaka powinna być przez organ kontrolny wykonana. Utrzymując w mocy postanowienie z dnia 6 grudnia 2005 . organ II instancji pominął również przepis art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako konieczne elementy treści postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskazuje: podanie przyczyny wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust.2 pkt 1) oraz ustalenie niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2). Są to dodatkowe składniki omawianego postanowienia, które na mocy przywołanego wyżej przepisu, powinny wystąpić obok składników wymienionych w ar. 124 k.p.a., zatem ich brak przesądza o jego wadliwości. Treść postanowienia pierwszej instancji wskazuje, że nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego. Jedynie w uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych jest uzasadnione prowadzeniem ich niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – nie wyjaśniając przy tym, czy "niezgodność" ta jest istotna czy też nie. Jeżeli uznać, że jest to wskazanie przyczyny wstrzymania robót budowlanych, to zdaniem Sądu ten element treści postanowienia powinien być umieszczony w jego rozstrzygnięciu. Podkreślenia jednak wymaga, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ustalenia niezbędnych zabezpieczeń, pomimo stwierdzenia, że istniejący stan budowy (brak niezbędnych zabezpieczeń oraz brak dylatacji) powoduje zawilgocenia sąsiedniego budynku. Wobec powyższego, postanowienie pierwszej instancji niewątpliwie dotknięte było wadą, polegającą na naruszeniu art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, która nie została przez organ II instancji usunięta przy pomocy przysługujących mu środków prawnych. Utrzymanie w mocy postanowienia dotkniętego taką wadą powoduje w konsekwencji, że taką samą wadliwością dotknięte jest również postanowienie drugoinstancyjne. Mając zatem na względzie przedstawione wyżej uchybienia przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego i uznając, że ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji dysponuje bowiem wystarczającymi środkami prawnym by w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podjąć rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku spowodowane jest wymogiem zastosowania art. 152 przywołanego wyżej aktu.