II SA/Wr 1810/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka – Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek F. F. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie ustawionych garaży zlokalizowanych przy ul. O. w G. W celu zbadania sprawy organ przesłuchał uczestników postępowania na okoliczność czasu realizacji obiektu i posiadanej dokumentacji technicznej oraz pozwolenia na budowę. Z czynności tej sporządzono protokół załączony do akt sprawy. Ponadto przeprowadzono oględziny w terenie, co wykazano w protokole z dnia 15 listopada 2001 r. Po przeprowadzeniu czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w dniu 13 maja 2002 r. wydano postanowienie, którym zawieszono postępowanie oraz nakazano wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wobec nie spełnienia nakazu zawartego w postanowieniu, co potwierdzała informacja uzyskana ze Starostwa Powiatowego w G. z dnia 17 lipca 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję, którą w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazano G. S. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Decyzja ta została oprotestowana przez stronę zobowiązaną, która złożyła odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, badając sprawę w trybie odwoławczym, w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą uchylił deprecjonowane rozstrzygnięcie. Ponadto wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Odnośnie do prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym w dniu 13 stycznia 2003 r. wydano postanowienie eliminujące w trybie nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, do którego przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, wystąpił do Wydziału Inwestycji i Architektury Urzędu Miejskiego w G. o wypis z miejscowego planu zagospodarowania działki, na której zlokalizowane są garaże objęte postępowaniami. W odpowiedzi datowanej na dzień 10 lutego 2003 r. przedstawiono informację, z której wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza dopuszczalność realizacji obiektów tego typu na nieruchomości. Po uzyskaniu informacji z Urzędu Miejskiego w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 1 kwietnia 2003 r. wydał decyzję o znaku [...], którą nakazał G. S. rozbiórkę samowolnie ustawionego garażu blaszanego. W podstawie prawnej przywołano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana przez stronę zobowiązaną. Decyzją z dnia [...] (NR [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. S. od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji wskazano, iż organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji, które mogłyby wskazywać na konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Jakkolwiek w toku dotychczasowego postępowania miały miejsce pewnego rodzaju nieprawidłowości, to zostały one wyeliminowane przez organ odwoławczy. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po pierwsze uchylił pierwotną decyzję wydaną w trakcie zawieszonego postępowania i z niedopuszczalnym połączeniem przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r., a po wtóre stwierdził nieważność postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia wymagała jedynie dodatkowych wyjaśnień w istotnych kwestiach i znajdowała się na etapie pozwalającym wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, przestały bowiem funkcjonować w obrocie prawnym zarówno wadliwe postanowienie jak i decyzja. Organ pierwszej instancji postąpił zgodnie z procedurą, gdyż we własnym zakresie wystąpił do właściwego organu o wydanie odpisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednoznaczne wykluczenie dopuszczalności lokalizacji obiektów takich jak garaż na nieruchomości objętej postępowaniem zdecydowało o kształcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Właściwa ze względu na czas realizacji obiektu ustawa Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w art. 37 przewiduje konieczność nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Pomimo niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym inwestor nie dopełnił również obowiązku polegającego na uzyskaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest bowiem fakt wzniesienia obiektu w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę. Bez względu na czas realizacji obiektu organ wskazuje, że zarówno ustawa Prawo budowlane z 1974 r. jak również z 1994 r. przewidują spoczywający na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Niespełnienie tego obowiązku kwalifikuje inwestycję jako przeprowadzoną w warunkach samowoli budowlanej, obowiązujące przepisy w sytuacji samowoli budowlanej przewidują zaś jako właściwą sankcję nakaz rozbiórki. Z tego względu niemożliwe jest usankcjonowanie samowoli budowlanej i wydanie odmiennej decyzji niż nakaz rozbiórki garażu. Ponadto jednoznaczne stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej nie pozwala w tym zakresie organowi nadzoru budowlanego wydać innego rozstrzygnięcia niż miało to miejsce, gdyż obarczone by ono było wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Skarżone rozstrzygnięcie w obecnym kształcie w postępowaniu odwoławczym uznano za słuszne zarówno z punktu widzenia celowości, jak i użytej podstawy prawnej. Organ podkreśla, że w rozpoznawanym przypadku organy nadzoru budowlanego nie posiadają możliwości do orzekania w inny sposób, niż to zostało uczynione. Istniejący stan faktyczny oraz wiążące zarówno organ jak i strony przepisy nie pozwalają na legalizację obiektu, który podlega bezwzględnemu nakazowi rozbiórki. Na koniec organ wyjaśnia, iż nie ma znaczenia dla charakteru rozstrzygnięcia powoływana w odwołaniu argumentacja w postaci odprowadzania stosownych podatków z tytułu dzierżawy nieruchomości. Inwestor przed realizacją obiektu powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę i nieznajomość przez niego prawa w tym zakresie nie może tłumaczyć popełnionej samowoli budowlanej. Za niezasadny organ odwoławczy uznaje także zarzut o ,,nie składaniu zeznań przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego". W aktach sprawy znajduje się bowiem podpisany przez stronę protokół przesłuchania. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył zobowiązany. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem i wskazał, że przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał ustną zgodę na budowę garażu tzw. blaszaka, bo było to 30 lat temu, a wtedy praktykowano ustne zgody. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzyma dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego, bowiem zdaniem obu orzekających w toku postępowania administracyjnego organów, sporny garaż został postawiony w wyniku klasycznej samowoli budowlanej. Decyzja organu pierwszej instancji, jako podstawę prawa materialnego, wskazuje treść art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (przy czym organ przesądził, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną dokonaną sprzed wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wedle którego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl zaś przywołanego przepisu art. 37 "starego" prawa budowlanego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji nakaz rozbiórki spornego garażu może mieć miejsce w sytuacji, gdy prawidłowo i wnikliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykaże, iż teren, na którym posadowiony został garaż nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę, lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Decydujące pozostają tu przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym także plan zagospodarowania przestrzennego, (stanowiący prawo miejscowe), Nakaz rozbiórki ustawa dopuszczała także w sytuacji, gdy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Organy nie twierdzą, ani nie dowodzą, w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego, aby w sprawie nastąpiła druga z przesłanek wskazanych wcześniej. Dlatego wszechstronnego i wnikliwego rozważenia wymaga okoliczność zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oba orzekające w sprawie organy stwierdziły, iż inwestycja pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym planem dla tego terenu. Zdaniem sądu, w świetle fragmentu planu znajdującego się w aktach administracyjnych i zacytowanego w decyzji organu pierwszej instancji, z tak daleko idącym wnioskiem zgodzić się nie sposób. W konsekwencji wniosek ten należy uznać co najmniej za przedwczesny. Urząd Miejski w G. w piśmie z dnia [...] wskazuje, że "zgodnie z treścią rozdziału 4 szczegółowych zasad zagospodarowania terenów w obrębie linii rozgraniczających: działka nr geod. [...] leży w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...] mieszkalnictwo niskiej intensywności z usługami w parterach budynku i strefie A ochrony konserwatorskiej; działka nr geod. [...] leży w obrębie terenów oznaczonych symbolami 99RO -uprawy polowe, 49UC i 100UC - usługi komercyjne, 8KL - droga lokalna, 101 ZI - zieleń izolacyjna, częściowo w strefie A ochrony konserwatorskiej i częściowo w strefie K ochrony krajobrazu. Zdaniem sądu (w świetle dotychczas zgromadzonych w dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych dowodów) nie można zgodzić się z arbitralnym stwierdzeniem organów, mając na względzie jedynie zacytowane zapisy planu. W konsekwencji, wobec nienależytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co narusza art. 37 "starego" Prawa budowlanego, zakwestionowane decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt a) upsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie ustalenie czy istotnie w świetle planu zagospodarowania przestrzennego dokonana samowola budowlana nie może podlegać tzw. legalizacji, po czym organy wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 upsa, a o wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.