II SA/Wr 1816/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia.[...]., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na rzecz skarżącego G. P. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 104 kpa, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Dyrektor Aresztu Śledczego w O. orzekł o utracie przez G. P. z dniem 1 września 1996 r. prawa do pobierania równoważnika za brak mieszkania. W uzasadnieniu wskazał, że G. P. otrzymywał równoważnik za brak mieszkania na mocy decyzji Naczelnika Aresztu Śledczego w O. z dnia 24 lipca 1990r., przy czym jego wypłata została wstrzymana decyzją Naczelnika Aresztu Śledczego w O. z dnia 31 maja 1999 r., Nr [...]. Podał, że G. P. mieszka w spółdzielczym lokalu mieszkalnym w O. przy ul. [...], należącym do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej A. Głównym najemcą mieszkania była babcia G. P. – J. P., która zmarła 28.08.1996 r. O fakcie śmierci babci G. P. nie powiadomił służby mieszkaniowej działu kwatermistrzowskiego Aresztu Śledczego w O. i pozostawał w tym lokalu z najbliższa rodziną tj. żoną A. oraz dwójką dzieci, będąc tam zameldowany na stałe i uiszczając opłaty eksploatacyjne za użytkowanie lokalu mieszkalnego. Dopiero w dniu 14 lipca 1999 r. uzyskał spółdzielcze prawo do zajmowanego mieszkania. Sytuacja taka świadczyła, w ocenie organu, o trwałym i stabilnym posiadaniu samodzielnego lokalu mieszkalnego, polegającym na faktycznym władztwie, przez które należy rozumieć samą możliwość władania lokalem mieszkalnym. Powyższa okoliczność przesądzała o tym, że G. P. nie przysługiwało prawo do otrzymywania równoważnika, gdyż w świetle art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej równoważnik z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi służby stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny określeni w art. 86 nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wobec faktu, że ustawa ta nie definiuje samodzielnie pojęcia posiadania, zastosować należy regulację zawartą w art. 336 Kodeksu cywilnego. Intencją ustawodawcy wprowadzającego prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania była faktyczna pomoc funkcjonariuszom będącym w trudnej sytuacji mieszkaniowej, a trudno byłoby za taką uznać sytuację mieszkaniową G. P., który powinien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do uzyskania przydziału zajmowanego lokalu na warunkach pierwszeństwa, a nie uczynił tego przez okres prawie trzech lat tj. od dnia śmierci babci (28.08.1996r.) do dnia zawarcia umowy najmu (14.07.1999r.), mógł przy tym również wystąpić do Dyrektora Aresztu Śledczego w O. o uzyskanie pomocy finansowej z budżetu Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 90 ust. l ustawy o Służbie Więziennej. W odwołaniu od tej decyzji G. P. zarzucał, że decyzja Naczelnika Aresztu Śledczego w O. z dnia 31 maja 1999 r., Nr [...] wstrzymująca wypłatę równoważnika od dnia 1 września 1996 r. została uchylona jako niezgodna z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Wr 1963/99, w związku z czym wydanie kolejnej decyzji wstrzymującej wypłatę równoważnika oznacza, iż Dyrektor Aresztu Śledczego w O. nie respektuje postanowień powyższego wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy powyższą decyzję, podając w uzasadnieniu, iż w związku z tym, że odwołujący się nie wniósł dodatkowych okoliczności w sprawie, a organ I instancji wyeliminował ze swojej decyzji uchybienia zwarte w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2000 r., nie znajduje uzasadnienia do uchylenia tej decyzji. W skardze G. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organy nie naprawiły skutków wywołanych wydaniem decyzji, które zostały uchylone i wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak mieszkania trwa dotychczas, pomimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja przyznająca ten równoważnik. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wnosił o oddalenie skargi, obszernie cytując treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. II SA/Wr, poprzedniej decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego z dniem 1 września 1996 r. Przesłanką tego uchylenia był zarzut wydania decyzji w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 32, poz. 9), które w świetle art. 87 Konstytucji nie należą do prawa powszechnie obowiązującego, co powodowało, iż organy winny rozpatrywać sprawę wstrzymania równoważnika pieniężnego tylko w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Ponadto Sąd, podkreślając, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika za brak mieszkania i sprawa dotyczy wstrzymania, a nie przyznania tego świadczenia, wskazał, iż w zaskarżonej decyzji nie powołano się na żaden z enumeratywnie wymienionych w § 7 ust. 2 zarządzenia przypadków dotyczących wstrzymania wypłaty równoważnika oraz nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego tj. uprawnień siostry skarżącego do ubiegania się o przydział do lokalu spółdzielczego po zmarłej babci. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podane zostały przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). Stosownie do treści art. 89 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny (do których należą małżonek, wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu niepełnoletnie bądź uczące się dzieci oraz rodzice) nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenia ma okoliczność, że prawomocną decyzją z dnia 24 lipca 1990 r. G. P. został przyznany równoważnik pieniężny za brak mieszkania. Podkreślić należy, że ta decyzja ma charakter decyzji konstytutywnej i kształtuje bezpośrednio sytuację prawną funkcjonariusza służby więziennej, przyznając prawo do pobierania świadczenia pieniężnego. Jest zatem decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Strona musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem, dlatego organy wydające decyzję mają kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji. Takie możliwości zostały ustanowione m.in. w przepisach zawartych w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., przy czym zgodnie z art. 163 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, może nastąpić w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż przewidziane w rozdziale 13 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne taką możliwość przewidują. Postępowanie przewidziane w art. 163 K.p.a. (podobnie jak postępowania oparte o przepisy art. 154, 155 i 161 K.p.a.) jest postępowaniem zwykłym i dotyczy wzruszenia decyzji niewadliwie wydanej, w odróżnieniu od postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, opartych o przepisy art. 145 w zw. z art. 151 k.p.a., a także w trybie art. 156-158 k.p.a. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 (OSNC z 1985 r., nr 10, poz. 143) wprowadzenie w K.p.a. możliwości ponownego zajęcia się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny decyzją ostateczną i niewadliwą jest na pierwszy rzut oka sprzeczne z zasadą trwałości i stabilności decyzji, jednak za takim rozwiązaniem przemawiają doniosłe względy, w tym między innymi fakt, że po wydaniu decyzji mogą powstać takie okoliczności faktyczne, przy których wykonanie decyzji spowodowałoby znaczne szkody społeczne. Decyzja wydana w wyniku takiego postępowania, będącego postępowaniem nowym, jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie. O ile K.p.a. przywiązuje skutki prawne do samego faktu nabycia prawa z decyzji, o tyle przepisy szczególne wiążą kwestię wzruszenia decyzji z realizacją konkretnych praw nabytych z decyzji. Czynnikiem określającym zasady i zmiany uchylenia decyzji w sytuacjach objętych przepisem art. 163 k.p.a. jest realizacja praw nabytych. Dlatego zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić w przypadku obiektywnej zmiany okoliczności faktycznych istotnych dla realizacji przez strony praw nabytych z decyzji albo nieprawidłowego korzystania przez strony z praw nabytych lub zaniechania ich realizacji. Zważywszy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wobec braku innych przepisów wykonawczych, mogących stanowić podstawę wydania decyzji, sprawa mogła być rozpatrywana jedynie w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Więziennej, należało przyjąć, że prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego istnieje wówczas, gdy funkcjonariusz służby więziennej spełnia przesłanki określone ustawą o Służbie Więziennej, a w szczególności art. 89 tej ustawy, a zatem jeśli ani on sam ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Okoliczność, czy funkcjonariusz służby więziennej posiada nadal uprawnienia do pobierania równoważnika, czy też je utracił, może być zatem przedmiotem badania organu decydującego w sprawach równoważnika za brak lokalu i zostaje skonkretyzowana w decyzji kończącej to postępowanie, która potwierdza (lub nie) utratę uprawnień. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że utrata uprawnień do pobierania omawianego świadczenia nie powoduje jednak automatycznie z mocy prawa wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Decyzja zatem jest tym aktem, który stwierdza, że funkcjonariusz służby więziennej utracił uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie może go otrzymywać. O ile więc organ orzekający w sprawie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że funkcjonariusz służby więziennej utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją. Wskazywany wyżej konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przesądza o tym, że i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu praw nabytych inną decyzją (por. wyrok Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. OSA 8/01 (ONSA z 2002 r,. nr 3, poz. 95). Jeżeli funkcjonariusz utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o jego utracie powoduje, że decyzja przyznająca poprzednio funkcjonariuszowi to uprawnienie przestaje wywoływać skutki prawne. Cechą charakterystyczną konstytutywnych aktów administracyjnych jest w szczególności to, że działają ze skutkiem ex nunc (od teraz). Mogą one zmienić zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty ich uprawomocnienia się. Z mocą wsteczną działa jedynie stwierdzenie nieważności decyzji, kończące postępowanie wszczęte i prowadzone w trybie szczególnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej decyzji należało stwierdzić, że brak było podstaw do orzekania o utracie przez G. P. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania z dniem 1 września 1996 r. Ponadto zwrócić należy również uwagę na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego narusza treść art. 107 § 3 K.pa., albowiem poza stwierdzeniem, że organ pierwszej instancji wyeliminował w swej decyzji "uchybienia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego" nie zawiera ani uzasadnienia prawnego ani uzasadnienia faktycznego. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy uwzględnieniu treści art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831).