II SA/Wr 1817/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie zmian i przeróbek dla doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wybudowanego bez pozwolenia na budowę garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, udzielił R. T. pozwolenia na wykonanie zmian i przeróbek wynikających z przedłożonego projektu budowlanego dla doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanego bez pozwolenia na budowę i użytkowanego garażu na działce nr [...] przy ul. O. Z. [...] w T . Orzeczeniem tym organ nadzoru budowlanego określił też w sposób konkretny szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania – po zakończeniu robót – pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazano inwestorowi wykonanie określonych czynności dla doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami samowolnie wybudowanego przed [...]r. garażu. Podał równocześnie, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że należało wykonać wentylację nawiewną i wywiewną oraz tynki zewnętrzne i z tego względu orzeczono jak w sentencji. Prawidłowość tej decyzji zakwestionował poprzez odwołanie skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., W. W., domagając się w nim nakazania rozbiórki obiektu i rozpatrzenia odwołania w ustawowym terminie. Uzasadniając to żądanie wskazał na przepisy wykonawcze tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm./ podkreślając przy tym, że nie wyrażał zgody na usytuowanie garażu na granicy z jego działką, zabudowaną domem mieszkalnym. Zarzucił także, że obiekt został wybudowany w [...] roku, a nie przed [...] rokiem. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stosując art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że z treści powołanego w materialnoprawnej podstawie zaskarżonej decyzji przepisu art. 51 ust. 1 a ustawy – Prawo budowlane wynika, że stosuje się go wyłącznie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, będących w toku realizacji, których wykonywanie zostało wcześniej wstrzymane w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy i w stosunku do których wydano dodatkowo decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej samej regulacji, a czynności w niej wskazane zostały wykonane w oznaczonym w decyzji terminie. Organ orzekający zwrócił też uwagę, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. Nr [...] nie wskazano powołanego powyżej przepisu – wydano ją na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. – zatem organ ten wydając obecnie decyzję o takiej treści, jaką zawiera osnowa, powinien dokładnie wyjaśnić czym kierował się przy orzekaniu i dlaczego zastosował przepisy materialnoprawne wskazane w podstawie prawnej decyzji. Wyjaśnił, ponadto, że budowa garażu jest właściwie zakończona /brak wentylacji i tynków zewnętrzynch/, ale nie ustalono kiedy została rozpoczęta i zakończona, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, wobec zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał na konsekwencje utraty mocy obowiązującej z dniem 17 marca 2001r. na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wyjaśnił – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wobec braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy konieczne było podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu R. T., który w petitum skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając nieprawidłowe ustalenie przez organ odwoławczy, że postępowanie pierwszoinstancyjne wykazuje braki uniemożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu żądania wyjaśnił, że nieruchomość zabudowaną m.in. garażem nabył w [...]r. i w obiekcie tym jedynie wstawił nowe okno i bramę oraz pokrył dach papą. Podkreślił też, że wykonał wszystkie zalecenia wynikające z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. i podporządkuje się także obowiązkom wynikającym z decyzji tego organu z dnia [...]r., jak tylko zapadnie ostateczne rozstrzygnięcie. W zakończeniu uzasadnienia skarżący oświadczył, że nie ma możliwości innego usytuowania garażu i dlatego robi wszystko dla zalegalizowania budowy. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdzając dodatkowo, że w treści skargi brak jest podstaw do zmiany stanowiska przyjętego w tej sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności praktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że w dniu [...]r. wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzja w sprawie – zgodnie z treścią zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i osnową decyzji – wybudowania przez R. T. garażu przy ul. O. Z. [...] w T., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotne przy tym jest, że wskazując w podstawie prawnej decyzji m.in. art. 103 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./, organ orzekający w uzasadnieniu wyjaśnił, że "w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. pod rządami którego obiekty zostały wybudowane, dlatego zgodnie z art. 40 tej ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami." Decyzja została doręczona stronom postępowania w dniach: [...]r. /W. W. i [...]r. /R. T./ i uzyskała walor ostateczności poprzez niezaskarżenie jej przez żadną ze stron odwołaniem, a tym samym nieskorzystanie z możliwości jej weryfikowania w trybie zwyczajnym, a następnie także walor prawomocności. W stosunku do tej decyzji nie zostało też podjęte żadne prawem przewidziane postępowanie weryfikacyjne nadzwyczajne, które doprowadziłoby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego i utraty mocy obowiązującej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 110 kpa "Organ administracji publicznej który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej." We wskazanych wcześniej okolicznościach istniejących w sprawie oznacza to, że trwa związanie organu /Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O./ własną decyzją z dnia [...]r. [...], co należy rozumieć jako związanie skutkami prawnymi i faktycznymi wywołanymi decyzją. Taka interpretacja treści art. 110 kpa przyjęta przez doktrynę /np. B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz, Warszawa 1998/ jest również akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał dodatkowo m.in., że istotą zasady zawartej w art. 110 kpa jest to, iż wskazuje ona adresatowi decyzji w jaki sposób rozstrzygnięcie organu będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki, a jednocześnie jakie jest – w danym stanie sprawy – definitywne stanowisko w sprawie organu właściwego instancyjnie /wyrok NSA z 4.11.1998r. sygn. I SA 660/98, Lex nr 44589, postanowienie NSA z 27.07.1999r. sygn. I SA 1509/98, Lex nr 48728/. Stanowisko nauki i judykatury wskazują zatem, że skutki materialno – i formalnoprawne zasady związania organu własną decyzją są niejako podporządkowane ochronie interesu jednostki /strony postępowania/, wzmocnionej dodatkowo poprzez domniemanie prawidłowości decyzji i zasadę trwałości orzeczeń administracyjnych, gwarantującą ich stabilność. Uwzględnienie przedstawionych powyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie powoduje, iż stwierdzić należy, że po wydaniu decyzji na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, kontynuując swoje czynności nie mógł już orzekać w warunkach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Konsekwencją zastosowania w sprawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /wobec braku podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu/ winno być – po spełnieniu ustawowych warunków – wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu. Wynika to z treści art. 42 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, a ponadto taki pogląd był w zdecydowany sposób prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawowanym orzecznictwie /np. wyrok NSA z 30.04.1994r. sygn. IV SA 68/97, Lex nr 47/94, wyrok NSA z 16.04.1985r. sygn. SA/Wr 93/85, OSP 1986 z. 9 poz. 177, wyrok NSA z 4.11.1991r. sygn. IV SA 927/91, OSP 1994 z. 6 poz. 103/. Zważyć przy tym należy, że D. Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając jako organ odwoławczy nie uwzględnił w swoim orzeczeniu naruszeń prawa we wskazanym powyżej zakresie, a ponadto – uchybiając przepisom prawa zakwestionował ustalenia stanowiące podstawę faktyczną ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., która pozostaje w obrocie prawnym i wiąże adresata oraz organy orzekające w sprawie. Ponadto istotne jest, że przepis art. 138 § 2 kpa zastosowany przez organ odwoławczy przy orzekaniu, uprawnia do podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co oznacza konieczność przeprowadzenia czynności dowodowych, a nie czynności interpretacyjnych powołanych w podstawie prawnej przepisów prawa. /por. B. Adamiak J. Borkowski KPA Komentarz, Warszawa 1998/. Stwierdzając zatem naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu art. 152 powołanej wyżej regulacji, a orzeczenie o kosztach znajduje swoją podstawę w przepisie art. 200 tego aktu.