II SA/Wr 183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku bez pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z [...].03.2021 r. ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].12.2020 r. ([...]), którą umarzono postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku na działce nr [...] obręb [...] w K. bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, DWINB stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ocenie DWINB, uwzględniając całokształt zebranego materiału dowodowego, niewłaściwym było wydanie decyzji umarzającej postępowanie ze względu na brak stwierdzenia nadbudowy budynku na działce nr [...]. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął przeciwne stanowisko. Wskazał, że sporne roboty wykonano w czasie prac remontowych prowadzonych przez M. K. na podstawie zgłoszenia z [...].06.2016 r. Zgłoszeniem objęty był jednak wyłącznie remontu dachu i montaż izolacji pionowej ściany frontowej. Na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji fotograficznej organ odwoławczy stwierdził, że doszło do zmiany wysokości budynku na działce nr [...], tj. dokonano jego nadbudowy, co z kolei wskazuje na to, że doszło do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z przekroczeniem jego zakresu, co wypełnia przesłankę znajdująca się w art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. W związku z powyższym należało zbadać, czy wykonane w taki sposób roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. DWINB stwierdził, że nie może dokonać takiej oceny, albowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie w ogóle nie ujawnia okoliczności faktycznych związanych z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w tym techniczno-budowlanych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można było jedynie ocenić, czy zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego, zatem kluczowa dla możliwości zastosowania któregoś z przepisów prawa materialnego zawartego określonego w art. 50-51 u.p.b okoliczność faktyczna polegająca na ocenie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych pod względem poprawności ich wykonania ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi, nie została ustalona, a materiał dowodowy w tym zakresie nie został w ogóle zebrany. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do poszerzenia materiału dowodowego pozwalającego na wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez dokonanie oględzin wraz z dokładnym opisem i szkicem sytuacji faktycznej oraz zdjęciami, jak i oceną wykonanych robót pod względem obowiązujących przepisów. Sprzeciw od decyzji odwoławczej DWINB złożył M. K. (dalej jako "skarżący") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W sprzeciwie zarzucono DWINB naruszenie: 1). art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie w całości decyzji organu I instancji z [...].12.2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, przy jednoczesnym bezzasadnym przyjęciu, iż "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB w K. winien poszerzyć materiał dowodowy pozwalający na wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez dokonanie oględzin wraz z dokładnym opisem i szkicem sytuacji faktycznej oraz zdjęciami, jak i oceną wykonanych robót pod względem obowiązujących przepisów oraz zebranie dodatkowego materiału pozwalającego na ocenę wykonywanych robót budowlanych," podczas gdy: - zaskarżona decyzja DWINB jest już drugą decyzją wydaną przez ten organ, na mocy której uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poprzednio na mocy decyzji z [...].03.2019 r., DWINB uchylił decyzję PINB w K. z [...].12.2018 r., wskazując w zasadzie na analogiczne podstawy i przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji w której PINB kompleksowo i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe; - w dniu [...].06.2019 r. organ I instancji przeprowadził uzupełniające czynności dowodowe - odbyły się kolejne oględziny w sprawie nadbudowy budynku, w ramach których oprócz inspektora PINB, wzięły udział także zainteresowane strony i w następstwie których stwierdzono, że – "z uwagi na fakt, że okno (w budynku A. S.) mogło zmienić swoje wymiary, w trakcie oględzin nie można było ustalić czy został podwyższony dach i o ile", jednocześnie w pkt 5 protokołu wskazano, że - ,,dokonano pomiarów budynku (...) nie ustalono jak przebiega granica w rzucie budynku;" - PINB przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, stwierdzając w uzasadnieniu wydanej decyzji, iż "w trakcie oględzin nie można było ustalić, jak przebiega granica w ścianie pomiędzy budynkami Pana K. i Pana S. (...) nie odnaleziono pierwotnej dokumentacji (...) na rzutach projektu budynku Pana S. nie naniesiono także sąsiednich budynków (...) na podstawie fotografii dostarczonych przez Pana A. S. nie można ustalić istotnej zmiany parametrów technicznych budynków Pana K. Wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego nie miał podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 prawa budowlanego." - brak było przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, albowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś DWINB nie wskazał precyzyjnie jakie konkretne czynności dowodowe powinny zostać podjęte (a które nie zostały zrealizowane dotychczas), poprzestając na jedynie ogólnym sformułowaniu o konieczności "poszerzenia materiału dowodowego pozwalającego na wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie," w wyniku czego przyjąć należy, iż w rzeczywistości brak jest dodatkowych kwestii faktycznych lub dowodowych koniecznych do wyjaśnienia, które miałyby jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący umotywował szczegółowo poszczególne zarzuty wykazując m.in. na brak potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym zarzutów kierowanych przez A. S. i dlatego właściwym było umorzenie postępowania w sprawie nadbudowy. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż DWINB w okolicznościach sprawy zobligowany był uchylić decyzję PINB w K., a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że decyzja kasacyjna wydana przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony ich interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą – nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., od decyzji wydanej na tej postawie, skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (decyzji uchylającej). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Wyłączono przez to między innymi możliwość udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych podmiotów, aniżeli wnoszący sprzeciw (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Taka konstrukcja sprzeciwu ma konsekwencje nie tylko proceduralne. Ze względu na ograniczony udział podmiotów mających w sprawie interes prawny Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji musi bowiem baczyć, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ukierunkowywać sprawy merytorycznie w kontrze do interesów osób, które w postępowaniu nie uczestniczą, a wręcz nie mogą uczestniczyć. Jednocześnie pamiętać należy, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (uchwała 7 sędziów NSA z 04.05.1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot takiej kontroli. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nakazuje wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z 14.02.2019 r., II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji – poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. wyrok NSA z 25.06.2019 r., sygn. akt II GSK 549/19). Decyzja kasacyjna nie może zatem zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Zdaniem Sądu, DWINB miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej i zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w tym przepisie przesłanki zostały spełnione. Organ drugiej instancji uznał, że nieprawidłowe było wydanie decyzji przez organ I instancji o umorzeniu postępowania. Na skutek takiego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem I instancji, który zobowiązany będzie kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie (dokonanie oględzin wraz z dokładnym opisem i szkicem sytuacji faktycznej oraz zdjęciami, jak i oceną wykonanych robót pod względem obowiązujących przepisów), wliczając w to także środki dowodowe przedstawione przez skarżącego, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia, mając na względzie przedmiot prowadzonego postępowania. W konsekwencji, dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie i zajęcia stanowiska, co do nadbudowanej części obiektu budowlanego na działce nr [...]. Wbrew przy tym zarzutom zawartym w sprzeciwie, w ocenie Sądu, decyzja objęta sprzeciwem jest przygotowana rzetelnie, a argumentacja DWINB jest wnikliwa, przejrzysta i przekonująca. Inspektor Wojewódzki przeprowadził obszerną i wnikliwą analizę materiału dowodowego oraz zidentyfikował w nim szereg braków, które z całą pewnością świadczą o braku dopełnienia warunków określonych u.p.b., które pozwoliłyby na wydanie prawidłowej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, pozostaje raz jeszcze podkreślić, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na kontroli tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a. DWINB uchylając do ponownego rozpoznania decyzję organu powiatowego umarzającą postępowanie w sprawie wykazał w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Bardzo wyraźnie w uzasadnieniu stwierdził, że czyni to wobec konieczności zbadania sprawy z uwzględnieniem treści art. 50-51 u.p.b. DWINB uzasadniając przy tym konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej zasadnie wskazał, kiedy na gruncie prawa budowlanego postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe. Z reguły następuje to wtedy, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W realiach kontrolowanej sprawy należy podzielić stanowisko DWINB, że umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji na obecnym etapie jest co najmniej przedwczesne, a sprawa nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.