II SA/Wr 1831/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka - Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w N. R. , oznaczonej jako działka nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. A. kwotę 30 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt II SA/Wr 1831/03 1 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4, 5, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 2 pkt 1, § 3, § 4 ust. 1, § 5, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W., Burmistrz Miasta N. R. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N. R., oznaczonej geodezyjnie: Obr. [...] - D., AM-13, dz. nr [...] o pow. lha [...] m", będącej własnością A. A., w sposób następujący: działka nr [...] o pow. [...] m2 , działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. A. domagając się jej uchylenia. Strona sprzeciwiła się projektowanemu podziałowi należącej do niej nieruchomości wskazując, iż przeznaczona pod budowę obwodnicy wielkość działki nr [...] jest zbyt duża i nie jest zgodna z informacjami i planem przedstawionym w Urzędzie Gminy w momencie wyrażania przez stronę zgody na późniejszy wykup jej działki. Działka z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miała być o połowę mniejsza. Nadto skarżąca zarzuciła, że nie został jej przedstawiony projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości, stąd nie wyrażała zgody na przedmiotowy projekt podziału. Podniosła także, iż w wyniku dokonanego podziału działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art.93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 93 ust. 1, 2, 3, 4, 5, art. 97 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji tej stwierdzono m.in., iż z przepisu art. 97 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nikt poza właścicielem nieruchomości, nie może decydować o sposobie przebiegu granic na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela mogą być ograniczone tylko w przypadku, kiedy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Podział nieruchomości bez Sygn. Akt II SA/Wr 1831/03 2 wniosku jej właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli także wtedy, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. Podziału dokonuje się wówczas z urzędu i różni się on tym od podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, że działki gruntu wydzielonego pod drogę publiczną, nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wydać w drodze czynności prawnej, konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości. W tej sprawie, jak wskazuje organ odwoławczy, skoro podział działki jest niezbędny do realizacji celów publicznych, to mógł być dokonany tylko z urzędu, a wniosek D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. o dokonanie podziału należało potraktować jako inspirację do wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem Kolegium, odwołująca się została zawiadomiona o wszczęciu postępowania skoro została jej doręczona zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości. Ponadto podział działki wnioskodawczyni jest zgodny z załącznikiem graficznym do tej decyzji oraz wstępnym projektem podziału zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta N. R . Nietrafnym jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, zarzut strony, że zajęta część działki pod drogę jest zbyt duża. Ewentualne kwestia warunków wykupu części działki będzie przedmiotem innego postępowania. W końcowej części decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, iż z tych względów należało sprostować petitum decyzji przez wskazanie, że decyzja została wydana z urzędu i utrzymać ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniosła A. A. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m. innymi naruszenie przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 61 kpa, naruszenie przepisu art. 93 ust. 3, 4, 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art.7, 8 i 10 k.p.a. oraz przepisów § 10 i 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek D. Zarządu Dróg Wojewódzkich. Z uwagi na brak w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania z urzędu oraz wniosku uprawnionego wnioskodawcy postępowanie w sprawie powinno być umorzone. Sygn. akt II SA/Wr 1831/03 3 Dalej skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią przepisu art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomości przed wydaniem decyzji w sprawie konieczne jest uzyskanie opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, powinna zostać wydana w toku postępowania o podział nieruchomości. Nie można zatem przyjąć założenia, że w sprawie o podział nieruchomości opinia ta jest wyrażana w odrębnej sprawie. W przedmiotowej sprawie od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji, stosowny organ nie wydał opinii w zakresie zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nie można uznać za skuteczną opinię wydaną postanowieniem z dni [...] r., a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Rażące naruszenie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w ocenie skarżącej, dokonanie podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały trzy działki, z których nie wszystkie będą miały dostęp do drogi publicznej. Podnosząc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu skarżąca wskazała, iż ani Burmistrz Miasta N. R. ani rozpoznające odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wystosowały do strony wezwania do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do złożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego pism w sprawie stanowiących uzupełnienie odwołania. Ponadto skarżąca podniosła, iż organy administracji publicznej prowadzące niniejsze postępowanie wielokrotnie dopuściły się naruszenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Przede wszystkim projekt podziału nieruchomości nie został jej przedstawiony i nigdy nie zawiadomiono jej o możliwości zapoznania się z takim projektem. Dokonując podziału nieruchomości organ administracyjny wydzielił w celu przejęcia na cele publiczne działkę o powierzchni większej niż wymagana na potrzeby budowy przedmiotowej obwodnicy. Pomimo podziału nieruchomości dokonywanego na poczet innej inwestycji organy administracji publicznej nie wykonały koniecznych badań w zakresie wpływu inwestycji na warunki pozostałych działek sąsiadujących w zakresie ochrony środowiska, wpływu natężenia ruchu drogowego w tym hałasu, emisji spalin, drgań. Ponadto strona wskazała, iż na skutek dokonanego podziału nieruchomości, a w konsekwencji przejęcia jednej z nich na cele publiczne, wyrządzona zostanie uczestnikowi szkoda majątkowa. Z naruszeniem §11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości punkty graniczne zostały wzniesione bez zawiadomienia i pod nieobecność osoby zainteresowanej. Sygn. akt II SA/Wr 1831/03 4 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.l lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000r., Nr 46 ze zm./. Podkreślić należy, że podział nieruchomości regulują przepisy art.92 do art. 100 powyższej ustawy oraz przepisy obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25, poz. 130/. I tak wszczęcie postępowania o podział nieruchomości następuje w myśl art.97 ust.l w/w ustawy na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny , bądź wszczęcie takiego postępowania następuje z urzędu w okolicznościach określonych w art.97 ust.3 ustawy. Jednakże w obu wymienionych wyżej sytuacjach , organ stosownie do przepisu art.61 & 4 k.p.a. obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania o podział nieruchomości wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Sygn. akt II SA/Wr 1831/03 5 Zawiadomienie to stanowi zaś gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, by organ pierwszej instancji zgodnie z wymogami art.61 & 4 k.p.a. zawiadomił skarżącą A. A. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, gdy zaś skarżąca jako właścicielka dzielonej nieruchomości była stroną tegoż postępowania. Z akt sprawy nie wynika także, by skarżąca przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta N. R. z dnia [...] r., Nr [...] miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności do projektu podziału nieruchomości, położonej w N. R., oznaczonej geodezyjnie: Obr. [...] -D., AM-13, dz. nr [...] o pow. łha [...] m2, będącej jej własnością. Obowiązkiem zaś organu było pouczenie skarżącej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia A. A. oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art.10 & 1 k.p.a. /por. W.Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, W-wa 1983, str.94/. Z zasadą określoną w art. 10 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodniona, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione /wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r. sygn. akt IV S.A. 701/88/. Istotnym także uchybieniem organu pierwszej instancji jest także zaniechanie rozważenia zastosowania w niniejszej sprawie postanowień zapisu art.89 & 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Powyższa regulacja oznacza, że o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art.89 & 2 k.p.a. - zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. I tak potrzeba uzgodnienia interesów stron jak i potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin - uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. B.Adamiak i J.Borkowski, Komentarz kodeksu postępowania administracyjnego. Wyd.C.H.BECK, W-wa 1996 str.458). Sygn. akt II SA/Wr 1831/03 6 Wskazane wyżej uchybienia procesowe są o tyle istotne, że skarżąca tak w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu zarzuca m. innymi, że powstałe w wyniku podziału działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej, a nadto, że powierzchnia wydzielonej działki nr [...] jest zbyt duża w porównaniu do potrzeb planowanej drogi wojewódzkiej, co wskazywać mogłoby wg posiadanych przez skarżącą informacji, że teren tej działki będzie wykorzystany nie tylko na budowę obwodnicy. Zważyć należy, że w myśl art.93 ust. 1 omawianej ustawy , podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność zaś z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu / ust.2/. Podstawową zatem przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Oznacza to, że zatwierdzając projekt podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu, a także badać możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. W niniejszej sprawie, tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie wywiązał się w sposób należyty z nałożonych cyt. wyżej art.93 ust.l i 2 ustawy obowiązków, naruszając tym samym nie tylko ten przepis, lecz również przepis art.107 & 3 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że organ pierwszej instancji wywiązał się z powyższych obowiązków, a to z tej przede wszystkim przyczyny, iż organ ten w uzasadnieniu wydanej decyzji odwołał się jedynie do postanowienia z dnia [...] r. opiniującego pozytywnie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, gdy zaś postanowienie to wydane zostało jeszcze przed złożeniem przez D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. wniosku o zatwierdzenie przedmiotowego projektu podziału działki nr [...], czyli przed zainicjowaniem wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego podziału tej nieruchomości. Lektura akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że powyższy wniosek złożony został przez D. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Urzędzie Miejskim w N. R. w dniu [...] r. Jak zaś przyjęto w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999r., sygn. akt OPK 1/99 / ONSA Nr 3 z 1999r., poz.84/, postanowienie wyrażające opinię o której mowa w art.93 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jest wydane w toku postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Do wydania tego postanowienia przepisu art.106 k.p.a. nie stosuje się. Sygn. akt II SA/Wr 1831/03 7 Istotne jest w niniejszej sprawie również i to, że w mysi art.93 ust.3 omawianej ustawy, podział nieruchomości może być dokonany tylko wówczas, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub zostanie ustanowiona służebność drogi koniecznej, jeżeli nie można wydzielić drogi z nieruchomości objętej podziałem. Okoliczność ta choć bardzo istotna w niniejszej sprawie, umknęła uwadze obu organom. Wskazać przy tym należy, że w przepisie & 3 ust.3 w/w rozporządzenia wymienione zostały niektóre elementy, które winny były być zawarte w projekcie podziału nieruchomości, gdy zaś w & 3 ust.2 pkt.6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości /Dz.U. Nr 268, poz.2663/, jednoznacznie stwierdzono, że projekt podziału nieruchomości powinien zawierać przedstawiona w formie graficznej kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Kolejnym uchybieniem procesowym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jest brak w aktach sprawy dokumentacji o której stanowi & 6 ust.2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.l lit.a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.