II SA/Wr 184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. M W sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania drogi – ul. P. w M. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w całości; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Gminy D. kwotę 340 /słownie: trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 g ust. 1 oraz art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz.U. Nr 80, poz. 492) wymierzył Gminie Wiejskiej D. karę z tytułu nielegalnego użytkowania drogi - ul. P. w M., w wysokości 7 500 zł, stanowiącej iloczyn: stawki - "s" powiększonej dziesięciokrotnie (s= 500x10=5000 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego - "k" (k=1) i współczynnika wielkości obiektu – "w" (w=1,5), ustalając obowiązek uiszczenia tej kary w ciągu 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania opisanej wyżej drogi po dokonaniu jej odbudowy w latach 1997-1998, wszczęte zostało z urzędu. Ustalono, że odbudowa drogi dokonana została na podstawie ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, co wynika ze zgłoszenia Wójta Gminy D. z dnia 2 października 1997 r. Stwierdzono również, że dokonując zgłoszenia, Wójt jako podstawę prawną tej czynności przywołał art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. , który stanowił, że odbudowa obiektów liniowych (w tym również drogi) nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. W samej treści zgłoszenia zamierzone roboty budowlane określił jednak jako remont ulicy P.. W oparciu o powyższe ustalenia, jak również na podstawie oświadczeń pracowników Urzędu Gminy w D., oceniono, że w rzeczywistości Gmina D. dokonała odbudowy przedmiotowej drogi. W konsekwencji przyjęto, że zgłoszenie planowanych robót /pomimo błędnego oznaczenia ich rodzaju/ było prawidłowe. Powyższe ustalenia pozwoliły organowi na przyjęcie, że po zakończeniu odbudowy drogi, na Gminie ciążył obowiązek zgłoszenia zakończenia wykonanych robót budowlanych, o czym stanowił wprost art. 10 przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. Zgromadzone w toku postępowania dokumenty potwierdziły jednak bezsprzecznie, że Gmina D. takiego zgłoszenia nie dokonała. Ponieważ przepisy ww. ustawy nie normowały kwestii karnych z tytułu niedopełnienia obowiązków z niej wynikających, dlatego też – zdaniem organu - w tym zakresie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /art. 2 ust.2 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r./. Skoro zatem przystąpiono do użytkowania drogi z naruszeniem obowiązków z tym związanych tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu jej odbudowy, należało zastosować przepis art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane i na tej podstawie wymierzyć Gminie karę z tytułu nielegalnego użytkowania drogi. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił podstawy prawne i sposób wyliczenia kary. Postanowienie powyższe zakwestionowała Gmina D., która w zażaleniu zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem postanowienia; błędne zastosowanie art. 59g ust. 1 i art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i pomięcie art. 54, art. 93 pkt 7 i art.94 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu z dnia 30 czerwca 1998 r. Z tych względów wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.utrzymał w mocy zaskarżone postanowione. W ocenie organu drugiej instancji zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak też przepisy obowiązującego prawa, a wreszcie argumenty podniesione w zażaleniu, nie pozwalały na jego uwzględnienie. Motywując powyższe stanowisko zaznaczono, że skoro przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, to na tle przepisów tej ustawy należy badać obowiązki zapewniające zgodne z prawem użytkowanie drogi, jakie ciążą na inwestorze. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego podzielił zatem pogląd organu pierwszej instancji, że inwestor zobowiązany był do zgłoszenia zakończenia odbudowy przedmiotowej drogi, co wynikało z brzmienia art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Za niesporny, przyjęto również fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowej drogi. W tej sytuacji uznano, że rola organu nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do prawidłowego jego przeprowadzania i naliczenia, zgodnie z przepisami, kary z tytułu nielegalnego użytkowania drogi. Oceniając te okoliczności organ drugiej instancji stwierdził, że zarówno przyporządkowanie odpowiedniej kategorii obiektu, jak przyjęcie współczynnika wielkości obiektu oraz naliczenie wysokości kary są poprawne i zgodne z przepisami. Tym samym argumenty żalącej się Gminy wskazujące na naruszenie prawa materialnego są nieuzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ stwierdził, że istotnie postępowanie pierwszoinstancyjne posiada pewne mankamenty, jednak nie można – w jego przekonaniu - przypisać mu kwalifikowanego naruszenia prawa wskazywanego przez stronę. Zauważył, że szereg czynności /mających w jego ocenie charakter czynności przedprocesowych/ zostało przeprowadzonych poza postępowaniem, ale takie działanie uzasadnił koniecznością ustalenia przez organ podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Inspektor wojewódzki zaznaczył jednak, że czynności techniczne, jak chociażby oględziny, prowadzone były z udziałem przedstawicieli strony. Natomiast w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania strona powiadomiona zastała o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym. Zdaniem organu drugiej instancji Gmina D. powzięła zatem wiadomość o możliwości zapoznania się z dokumentami i składania dodatkowych wniosków dowodowych. Było to zaś jej prawo, a nie obowiązek, więc organ pierwszej instancji nie musiał jej wzywać do składania dodatkowych wniosków, jeżeli stwierdził, że zebrany materiał jest wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie godząc się z powyższym orzeczeniem Gmina D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Domagając się w niej uchylenia zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 7 listopada 2006r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, podniosła zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, że roboty budowlane wykonane przy ul. P. w M. stanowiły jej odbudowę a nie – jak ujęto to w treści zgłoszenia – remont; - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 59 g ust. 1 i art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu z dnia wydania postanowienia, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy po stronie skarżącej brak było obowiązku którego zaniechanie pozwoliłoby na nałożenie kary; - zastosowania art. 10 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi po utracie jego mocy obowiązującej, a tym samym, określenie obowiązku strony, którego niewykonanie zagrożone jest sankcją kary administracyjnej, bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi Gmina wykazywała, że argumenty organu drugiej instancji kwestionujące zasadność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. są oczywiście nietrafne i pozostają w sprzeczności z treścią tego przepisu i orzecznictwem NSA. Twierdziła, że jeżeli w sprawie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego nie można było spodziewać się zakończenia postępowania już po dwóch tygodniach. Podkreśliła też, że organ niepouczając jej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia naruszył przepis art. 9 i 10 § 1 k.p.a. Dla potwierdzenia tego stanowiska zacytowała fragment wyroku NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn.akt V SA 316/00. Zdaniem strony skarżącej organ nie wyjaśnił również w sposób przekonujący wątpliwości co do zakresu robót prowadzonych przy przedmiotowej drodze. Okoliczność ta miała zaś istotne znaczenie w sprawie, skoro rozstrzygnięcie wymierzające karę oparte zostało na przekonaniu, że wykonane prace były odbudową a nie remontem. Gmina zaznaczyła, że według art. 4 przywoływanej już wcześniej ustawy z dnia 17 lipca 1997 r., roboty polegające na remoncie drogi nie były objęte obowiązkiem zawiadomienia o ich zakończeniu przed przystąpieniem do użytkowania. Ponadto zwróciła uwagę, że w treści zgłoszenia Wójt wskazał na zamiar wykonania remontu drogi a nie jej odbudowy. Natomiast organ nadzoru budowlanego przyjmując, że ma do czynienia z odbudową drogi, nie przedstawił żadnych okoliczności faktycznych ani innych dowodów na poparcie tego stanowiska. Tym samym naruszył również art. 7 i art. 77 k.p.a. Gmina D. zarzuciła też, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przyjmując do naliczenia kary art. 59 g i 59 f tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia a pomijając, że przepisy tego aktu dla tego rodzaju inwestycji jakim był remont czy odbudowa drogi nie wymagają zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy zgłoszenia do użytkowania. Zauważyła również, że przepisy omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czerwcu 1998 r. także nie wymagały zawiadomienia organu o zakończeniu realizacji obiektów wykonywanych na podstawie zgłoszenia. Wymóg ten obowiązywał tylko w przypadku obiektów realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Obowiązek zgłoszenia obiektu do użytkowania przewidywał art. 10 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. , który – jak cała ustawa – przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 1998 r. W ocenie Gminy, skoro organ stosował stan prawny z dnia orzekania dla ustalenia kary, to również z dnia orzekania winien był rozpatrzyć obowiązki za zaniechanie których zastosowany przepis pozwalał wymierzyć karę. Tymczasem organ ustalił obowiązki na podstawie nieobowiązujących w chwili orzekania przepisów, a karę wymierzył według przepisów aktualnych, mimo, że obowiązujące obecnie przepisy nie nakładają na stronę obowiązku za niewykonanie którego została ona ukarana. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. wniósł o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. W swoim wystąpieniu szczególnie zaakcentował naruszenie przepisów prawa procesowego polegających na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c i a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy czym wynikający z art. 135 tej ustawy obowiązek usunięcia naruszenia prawa nakazywał zastosowanie tego środka również wobec orzeczenia organu pierwszej instancji poprzedzającego zaskarżony akt. Po myśli przywołanych przepisów zaskarżony akt podlega zaś uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Dokonując wskazanej kontroli należało mieć na względzie przede wszystkim dyrektywy procesowe które wiążą działania organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że wszelkie ich czynności w zakresie prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest więc jak wcześniej wskazano prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc powyższe wymogi do ocenianych aktów Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego nie sprostały wszystkim obowiązkom wynikającym z omówionych przepisów. Ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 19 października 2006 r. wynika, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania ulicy P. w M.. Nałożona kara, był zaś sankcją za niewykonanie – zdaniem organów – obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zakończenia odbudowy tej drogi. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że Gmina D. – jako inwestor – prowadziła przy przedmiotowej drodze w latach 1997 -1998 roboty budowlane. Brak natomiast między stronami zgody, co do jakiego rodzaju robót budowlanych należy zakwalifikować wykonane wówczas prace, a w konsekwencji jakie obowiązki związane z ich zakończeniem i użytkowaniem drogi obciążały inwestora. Jak wskazują akta sprawy sporne roboty budowlane wykonywane były w związku ze skutkami powodzi jaka miała miejsce w lipcu 1997. W zawiadomieniu z dnia 2 października 1997 r. Wójt Gminy D. powołał się na przepisy ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (DZ.U. Nr 80, poz. 492) zwanej dalej "ustawą o szczególnych zasadach". Wskazany akt znajdował zastosowanie jedynie na obszarze tych gmin które wymienione były w rozporządzeniu Rady Ministrów ( art. 1 ust. 1; bezsprzecznie Gmina D. należała zaś do tych gmin) oraz obowiązywał w okresie od dnia opublikowania tj. od 18 lipca 1997 r. do 31 grudnia 1998 r. Omawiana ustawa zawierała również przepisy szczególne w stosunku do tych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane które dotyczyły problematyki uregulowanej tą ustawa, co wyraźnie wynikało z treści jej art. 2 ust. 2. We wskazanym okresie, na ściśle określonym obszarze kraju, wyłączone były więc te regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które dotyczyły zakresu uregulowanego omawianą ustawą – odnoszące się do zasad remontów i odbudowy obiektów zniszczonych wskutek powodzi. Z tych względów należy przyjąć, że kwalifikacja rodzaju robót budowlanych wykonanych przez Gminę D. powinna być dokonana według stanu prawego który obowiązywał w czasie ich rozpoczęcia i zakończenia, a więc przy uwzględnieniu przepisów wskazanej wyżej ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. Ze względu na szczególny charakter omawianego aktu, ustawodawca zawarł w nim definicję remontu i definicję odbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 i pkt 2). Ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały zrealizowane przez Gminę D. przy spornej drodze powinno być zatem dokonane przy użyciu wskazanych definicji. Zaznaczyć należy, że prawidłowe określenie rodzaju wykonach robót budowlanych ma istotne znaczenie dla ustalenia jakie obowiązki – w świetle obowiązujących przepisów - obciążały inwestora po ich zakończeniu. Zgodnie z przyjętym założeniem prymatu przepisu szczególnego nad ogólnym, obowiązki te należało ustalać w pierwszym rzędzie w oparciu o przepisy ustawy "o szczególnych zasadach" a następnie ewentualnie na podstawie ustawy Prawo budowlane – jeżeli zawierałby ona jakieś regulacje dotyczące tej materii, nie wyłączone przepisem szczególnym. Według art. 10 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. do użytkowania obiektu budowlanego, na odbudowę którego, zgodnie z ustawą wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie o którym mowa w art. 5 ust. 3, można było przystąpić niezwłocznie po zawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu odbudowy. Z przywołanego przepisu wynikało więc, że ustawodawca wymóg zgłoszenia zakończenia budowy – stanowiący warunek legalnego użytkowania obiektu – wprowadził tylko wobec tych obiektów budowlanych które były odbudowywane /a nie remontowane/ i jednocześnie dla których analizowana ustawa wymagała uzyskania przed przystąpieniem do robót, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wyjaśnić przy tym należy, że co do zasady – według omawianego aktu - remont obiektu budowlanego uszkodzonego wskutek powodzi wymagał uprzedniego zgłoszenia (art. 4 ust. 1), zaś odbudowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 ). Od zasady tej wprowadzono jednak wyjątki, gdyż inwestorzy zwolnieni byli z obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania prac budowlanych polegających na remoncie obiektów liniowych – którymi w myśl art. 3 pkt 3 ustawy – były między innymi drogi (art. 4 ust. 2 pkt 1). Co istotne również odbudowa obiektów liniowych nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym przypadku zamiast pozwolenia na budowę wprowadzano instytucję zgłoszenia zamiaru odbudowy (art. 5 ust. 3). W konsekwencji stwierdzić należy, że w odniesieniu do obiektów liniowych /dróg/ nie było w ogóle wymagane pozwolenie na budowę. Ustawodawca wyraźnie również zaznaczył, że remont obiektów liniowych nie wymaga zgłoszenia. Jedynie więc w przypadku odbudowy obiektu liniowego /drogi/ inwestor obowiązany był zgłosić właściwemu organowi o przystąpieniu do tych robót. Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 10 omawianej ustawy, należy stwierdzić, że obowiązek zawiadomienia właściwego organu, o którym mowa w tym przepisie, obejmował jedynie zakończenie robót budowlanych polegających na odbudowie drogi. Wymogowi temu nie poddano zaś robót budowlanych polegających na remoncie drogi. Godzi się dodać, że również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym omawianej ustawy, nie nakładały na inwestorów wymogu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych dla których przepisy nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (patrz art. 54 ust.1 tego aktu). W świetle powyższych wywodów uprawnione jest twierdzenie, że podjęcie czynności procesowych w przedmiocie nielegalnego użytkowania opisanej na wstępie drogi a w konsekwencji wymierzenie sankcji administracyjnej z tego tytułu wymagało od organów nadzoru budowlanego, bezwzględnego wykluczenia - przy pomocy odpowiednich czynności procesowych - że analizowane roboty budowlane przy ul. P. w M. stanowiły jej remont. W ocenie składu orzekającego organy obu instancji okoliczności tej jednak nie wyjaśniły, co trafnie zostało podniesione przez stronę skarżąca i Prokuratora. Z lektury akt wynika, że Wójt Gminy D. w dniu 2 października 1997 r. powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. "o szczególnych zasadach" zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie drogi – ul. P. w M.. Jednak jako podstawę prawną zgłoszenia Wójt przywołał przepisy ww. ustawy które odnoszą się do odbudowy obiektu liniowego (art. 5 ust. 2 pkt 1). Już samo sformułowanie zgłoszenia mogło zatem wywoływać wątpliwości co do tego jaki rodzaj robót budowlanych miała zamiar Gmina w rzeczywistości wykonać. Kierując się zasadą, że o rzeczywistym zakresie żądania przesądza treść podania, możliwe było prezentowanie stanowiska takiego jak skarżąca, że zamierzeniem inwestora był remont. Z drugiej strony trzeba było jednak mieć na względzie, że zgłoszenie pochodziło od podmiotu wykonującego zadania przy pomocy wykwalifikowanej obsługi – również prawnej - który wskazał konkretne podstawy zgłoszenia i który ze względu na zakres zadań obciążających go z mocy ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, miał pełną świadomość różnicy pomiędzy remontem a odbudową drogi. Nie można również wykluczyć pomyłki przy redakcji zgłoszenia. Tym samym ww. zgłoszenie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogło być wystarczającym dowodem dla określenia rodzaju wykonanych robót. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane więc były do podjęcia wszechstronnych czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie zakresu rzeczywiście wykonanych prac. Dopiero to pozwoliłoby na zakwalifikowanie ich jako roboty budowlane - według kryteriów określonych w art. 3 omawianej ustawy - polegające na remoncie lub odbudowie drogi. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak – zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – jak należy zakwalifikować roboty budowlane wykonane w okresie od 15 października 2007 r. do 31 maja 1998 r. przy ul. P. w M. /patrz: protokół z dnia 9 czerwca 1998 r. w sprawie odbioru i przekazania do użytku ul. P./. Z treści postanowienia pierwszoinstancyjnego wynika, że organ uznał wykonane roboty za odbudowę ze względu na przywołaną przez Wójta Gminy D. podstawę prawną w zgłoszeniu z dnia 2 października 1997 r. oraz na podstawie "wyjaśnień złożonych przez przedstawicieli Urzędu Gminy w D.". W uzasadnieniu tego aktu nie wskazano jednak które konkretnie wyjaśnienia /którego pracownika, kiedy złożone, gdzie utrwalone w aktach sprawy oraz w jakim zakresie/ i dlaczego, stanowią zdaniem organu, wystarczającą podstawę do przyjęcia, że wykonano odbudowę drogi. W tym miejscu zauważyć też wypada, że takie uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis na mocy art. 126 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień. Uzasadnienie jako jeden z obligatoryjnych elementów postanowienia (patrz art. 124 § 2 k.p.a.) winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu należy też przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Godzi się podnieść, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. W ocenie Sądu przywołane ogólnie w decyzji pierwszoinstacyjnej oświadczenia pracowników Urzędu Gminy, w kształcie w jakim zostały złożone, nie są wystarczające dla uznania, że wykonane roboty stanowiły odbudowę drogi. Pochodzą one od obecnego kierownika Referatu Infrastruktury Komunalnej oraz podinspektora ds. obrotu nieruchomościami i nie wynika z nich aby wskazane osoby uczestniczyły bezpośrednio przy realizacji spornej inwestycji – w jej fazie przygotowawczej, wykonawczej lub powykonawczej. Wręcz przeciwnie, Kierownik Referatu Infrastruktury Komunalnej zaznaczył, że bezpośrednio sprawami związanymi z realizacją tej konkretnej inwestycji, zajmował się inny pracownik Urzędu. Istotne jest również to, że osoba składająca wyjaśnienia nie posiadała wiedzy na temat tego jaki był zakres uszkodzeń ulicy P. po powodzi w 1997 r. i nie uczestniczyła w pracach Komisji, która szacowała szkody popowodziowe. Często nie potrafiła też wskazać jaki był stan ulicy P. przed powodzią (por. protokół z dnia 23 października 2006 r.). Powyższe oznacza, że organ oparł się na wyjaśnieniach osób, które co prawda posługiwały się sformułowaniem "odbudowa drogi", ale nie miały wystarczającej wiedzy w kwestiach dla sprawy podstawowych np. czy przedmiotowa droga po powodzi była zniszczona czy też tylko uszkodzona, jaki był zakres uszkodzeń lub zniszczeń, jakie czynności wykonywano podczas prowadzonych robót budowlanych i jaki był ich zakres /całość, część obiektu/ a wreszcie, czy wykonane prace dotyczyły elementów konstrukcyjnych. Dopiero informacje w tym zakresie pozwoliłyby ocenić, czy we wskazanym okresie miała miejsce odbudowa drogi w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. czy też jej remont (art. 3 pkt 1 ustawy). Stwierdzając, że w niniejszej sprawie miała miejsce odbudowa drogi organ musiałby wykazać, że wykonywane prace polegały na odtworzeniu tej drogi w całości lub w części, w tym samym miejscu i w tych samych wymiarach, przy czym odtworzeniu podlegały również jej elementy konstrukcyjne (por. art. 3 pkt 2 ustawy). Jak wcześniej wykazano zebrany w sprawie materiał jest zbyt ubogi i niewystarczający dla wykazania że taki rodzaj robót budowlanych został wykonany. Nie można na jego podstawie jednoznacznie stwierdzić, że Gmina zobowiązana była do zgłoszenia właściwemu organowi o zakończeniu wykonywanych robót. Organ nie przeprowadził zatem postępowania dowodowego zakresie dostatecznym dla wyjaśnienia rzeczywistego stanu sprawy. W konsekwencji również uznanie, że Gmina nielegalnie użytkuje drogę i wymierzenie inwestorowi z tego tytułu sankcję administracyjną w postaci kary, nastąpiło bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszelkich czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy dotyczą one podstawowych dla sprawy okoliczności, kwalifikować zaś należy jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia powyższe nie zostały dostrzeżone przez organ wyższego stopnia, który bez żadnej analizy i oceny materiału dowodowego przyjął – niejako automatycznie za organem pierwszej instancji - że Gmina D. wykonała odbudowę drogi. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności, zawartą w art. 15 k.p.a. każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia ponownemu rozstrzygnięciu i rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji. Zasada ta znajduje również odpowiednie zastosowanie w przypadku postanowień na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 144 k.p.a. przy rozpatrywaniu zażaleń odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Odpowiedniość stosowania przepisów dotyczących odwołań oznacza konieczność uwzględnienia cech właściwych dla postępowania zażaleniowego. Niemniej jednak – na mocy wskazanych przepisów - organ II instancji rozpatrujący zażalenia wyposażony jest przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotu objętego postanowieniem organu pierwszej instancji (art. 138 k.p.a.). Rozpoznając sprawę merytorycznie, organ drugiej instancji ponownie rozstrzyga kwestię będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia w jej całokształcie – a więc również z uwzględnieniem wszystkich żądań i zarzutów zawartych w zażaleniu. Granice postępowania zażaleniowego wyznaczają ogólne zasady postępowania administracyjnego w tym zwłaszcza te zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a., jak również znajdujący odpowiednie zastosowanie art. 136 k.p.a. Z ogólnej zasady prawdy obiektywnej wynika, że również na organ rozpatrującym zażalenie nałożony jest obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zastosowania art. 136 k.p.a. w celu uzupełniana materiałów i dowodów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa zaś obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymogów tych nie spełnia. Organ ten utrzymał bowiem w mocy postanowienie, które podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego nie eliminując tych uchybień. Tym samym również jego postanowienie dotknięte jest tymi samymi wadliwościami. Sąd zauważa ponadto, że organ wyższego stopnia nie ustosunkował się w ogóle do tych do zarzutów zażalenia, które wskazywały na naruszenie przepisów prawa materialnego i nie wyjaśnił dlaczego nie mogły one jego zdaniem ważyć o istocie sprawy. Powyższe oznacza, że organ drugiej instancji naruszył nie tylko przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 i 136 k.p.a. ale również zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby przekonać o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a). Już tylko przedstawione wyżej okoliczności stanowiły wystarczającą przesłankę dla wyeliminowania z obrotu prawnego ocenianej decyzji. Poza przedstawionymi wyżej naruszeniami prawa procesowego, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazać również wypada, na wadliwe zastosowanie – w przyjętym przez organy stanie faktycznym sprawy – przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Wskazany przepis stanowi bowiem podstawę dla organu nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jego brzmienie wprost jednak wskazuje, że przewidziana nim sankcja wymierzana jest w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 omawianego aktu. Z treści art. 54 – do którego odsyła analizowana norma – wynika zaś ogólna zasada, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy o ile nie wniesie on w wyznaczonym terminie sprzeciwu. W art. 55 ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady, przy czym istota tego wyjątku wyraża się w tym, że w przypadkach wskazanych w tym przepisie /pkt 1, pkt 2 i pkt 3/ przystąpienie do użytkowania jest możliwe po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z przywołanych przepisów wywieść więc można istotny dla analizowanej obecnie sprawy wniosek, że obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi o fakcie zakończenia budowy i obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania, obejmuje zasadniczo te obiekty, do których wzniesienia przepisy wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z przedstawionymi regulacjami, obowiązkiem zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania, nie są więc objęte te obiekty budowlane których budowa, lub odbudowa wymagały uprzedniego zgłoszenia. W takich przypadkach nie można zatem mówić o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 54 i 55, a w konsekwencji o braku podstaw do wymierzania sankcji z art. 57 ust. 7. Dopiero niewykonanie obowiązku określonego w art. 55 i art. 54 – a więc przystąpienie do użytkowania obiektu na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę bez wymaganego ww. przepisami zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie /przypadkach określonych w art. 55/ – jako przejaw samowoli użytkowej, podlega analizowanej sankcji administracyjnej. Inwestycję którą w niniejszej sprawie zrealizowała Gmina D. organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako odbudowę drogi. Skoro tak, to abstrahując w tym momencie od prawidłowości takiej kwalifikacji, zauważyć trzeba, że ten rodzaj robót budowlanych - na mocy przepisów szczególnych ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. obowiązujących w momencie przystąpienia do ich wykonywania – nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Nie mamy więc tutaj do czynienia z sytuacją o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, gdyż na wykonanie przedmiotowych robót nie było wymagane pozwolenie na budowę. Nie występuje też żaden z przypadków określonych w art. 55. Przepisy art. 54 i art. 55 nie zostały więc naruszone. W konsekwencji nie zostały też spełnione przesłanki art. 57 ust. 7, które uzasadniałyby wymierzenie kary. Nielegalne użytkowanie dotyczy bowiem obiektu budowlanego na wzniesienie którego nie było wymagane /według reżimu prawnego obowiązującego w dacie jego wykonania / pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach brak było dostatecznych podstaw prawnych do zastosowania omawianego przepisu. Przeciwko zastosowaniu omawianego przepisu przemawia również wykładania gramatyczna, gdyż precyzyjnie wskazano w nim, naruszenie których konkretnych przepisów /przez podanie numerów artykułów/ powoduje zagrożenie sankcją administracyjną. Nie ma wśród nich powoływanego przez organy – jako naruszony przepisu art. 10 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. Godzi się zatem zauważyć, że niezależnie od celu regulacji zawartej w art. 57 ust.7 ustawy jakim niewątpliwie jest zwalczenie tzw. samowoli użytkowych oraz doprowadzenie do zakończenia – w sensie prawnym – procesów budowlanych, poddanych reglamentacji ustawowej, trzeba mieć na względzie, że zastosowanie omawianej sankcji administracyjnej musi mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Zatem nie jest dopuszczalne stosowanie w tym względzie wykładni rozszerzającej. Ustawodawca ściśle zaś określił w jakich przypadkach niewykonanie ustawowych obowiązków jest zagrożone karą. Zauważyć również należy, że ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. wprowadzając szczególne zasady dla remontu i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, nie przewidywała sankcji za niewykonanie obowiązku określonego w art. 10 tej ustawy. Przystąpienie do użytkowania drogi bez zgłoszenia właściwemu organowi o zakończeniu jej budowy stanowiło więc wykroczenie i było zagrożone karą grzywny na mocy art. 93 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten jednak mocą ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) został z dniem 26 września 2005 r. uchylony. Jak wcześniej zaś wykazano, kara administracyjna przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania wobec obiektów budowlanych dla wzniesienia których wymagane jest jedynie zgłoszenie i wobec których nie zachodzą przypadki określone w art. 55 tego aktu. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności zawartych w art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły też przepisy prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ ustali przede wszystkim rzeczywisty stan faktyczny sprawy wyjaśniając jak należy kwalifikować wykonane przez Gminę D. roboty budowlane. Dopiero prawidłowo dokonana kwalifikacja tych robót pozwoli organowi na ocenę, czy w doszło do naruszenia obowiązku przystąpienia do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, a jeżeli tak to jakie mogą być tego konsekwencje. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 ww. ustawy, zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 tego aktu.