II SA/Wr 184/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. B. [...] w Z. oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. – wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] po wyłączeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. od udziału w postępowaniu – działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał współwłaścicielom : Gminie Z. oraz M. i P. W. , M. C. i M. C. przeprowadzenie następujących prac remontowych w budynku przy ul. B. [...]w Z. /działka nr ewidencyjny [...]/: 1) likwidację nieszczelności ceramicznego pokrycia dachowego; 2) wykonanie obróbek blacharskich ogniomuru; 3) naprawa obróbek blacharskich przewodów kominowych; 4) naprawa uszkodzonego gzymsu; 5) uzupełnienie ubytków tynków zewnętrznych ściany frontowej na poziomie II kondygnacji w terminie do dnia 30 kwietnia 2008r. Uzasadniając to orzeczenie organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy stanowi współwłasność Gminy Z. , M. i P. W. oraz M. C. i M. C.. Wskazał następnie, że z przeprowadzonego w dniu 19 września 2007r. dowodu z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, a także orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę uprawnioną w marcu 2007r. oraz protokołów rocznych i pięcioletnich przeglądów okresowych stanu technicznego omawianego obiektu budowlanego jednoznacznie wynika, że budynek ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia w niezbędnym zakresie robót remontowo-budowlanych, określonych w osnowie decyzji. Stwierdzono bowiem wynikające z nieszczelności pokrycia dachowego przecieki, powodujące zawilgocenia konstrukcji, ubytek w obróbce blacharskiej ogniomuru, uszkodzenia gzymsu wieńczącego od zaplecza budynku, ubytki i zawilgocenia tynków elewacji zewnętrznej na poziomie II kondygnacji. Ponadto ustalono, że budynek podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. jako położony w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. – Delegatura w L. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym w trybie art. 106 kpa potwierdził konieczność przeprowadzenia robót remontowych, skonkretyzowanych w decyzji dla zabezpieczenia przedmiotowego obiektu o walorach kulturowych przed dalszymi zniszczeniami, stosownie do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U. Nr 162, poz. 1568/. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przywołał treść przepisów art. 61 pkt 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że ze względu na stwierdzenie naruszenia przez współwłaścicieli przedmiotowego budynku obowiązku, wynikającego z cytowanego art. 61 ustawy – Prawo budowlane polegającego na utrzymywaniu obiektu w należytym stanie technicznym podjęto rozstrzygnięcie wymagane przepisem art. 66 ust. 1 tej ustawy, a termin wyznaczono uwzględniając nadchodzący okres zimowy, nie sprzyjający prowadzeniu robót budowlanych. W zakończeniu uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego podał – powołując się przy tym na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie jest uprawniony do badania "wadliwości przeprowadzonych robót remontowych z lat 2001 – 2002, ustalania osób winnych źle wykonanego remontu, poświadczania nieprawdy w dokumentacji odbiorowej tych robót itp." i jednocześnie wyjaśnił, że z tych względów zarzuty podnoszone w toku postępowania przez współwłaścicieli budynku M. C. i M. W. nie mogły wpłynąć na merytoryczne stanowisko organu orzekającego w sprawie. W odwołaniu wniesionym od opisanej powyżej decyzji działający imieniem Gminy Miejskiej Z. Zastępca Burmistrza, zwrócił się o wskazanie w zaskarżonej decyzji, że podmiotem nakazu jest Wspólnota Mieszkaniowa B. [...]w Z. reprezentowana przez swój zarząd, zarzucając jednocześnie, że określenie podmiotu, do którego kierowany jest przedmiotowy nakaz w sposób przyjęty w zaskarżonej decyzji jest błędem. Wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm./ wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości może "nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana". Wynika więc z tego, że jest ona tzw. ułomną osobą prawną, która może brać udział w postępowaniu administracyjnym – wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., sygn. akt IV 2027/96, Lex nr 47794. Zdaniem wnoszącego odwołanie adresatem obowiązku orzeczonego w decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, niezależnie od tego kto jest współwłaścicielem nieruchomości w danym momencie, a w przypadku, gdy Wspólnota posiada zarząd, to adresatem obowiązków winna być Wspólnota reprezentowana przez swój zarząd. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na treść art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej wskazywanej i zwrócił przy tym uwagę, że Gmina Miejska Z. nie kwestionuje zasadności nałożenia przedmiotowych obowiązków i konieczności ich wykonania, ale sposób określenia podmiotu, będącego adresatem decyzji. Następnie organ orzekający wyjaśnił – wskazując na przepis art. 6 ustawy o własności lokali i wyrok NSA powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ten przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 29 kpa i stanowi podstawę występowania wspólnoty w charakterze strony postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001r. OPK 19/01, ONSA 2002, Nr 2, poz. 68. Ponadto w dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na różne znaczenie pojęć : zarządca i zarząd wspólnoty i stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i powołaną literaturę przedmiotu adresatem obowiązków, o których mowa w przepisie art. 61 ustawy – Prawo budowlane powinna być wspólnota mieszkaniowa jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Zwrócił też uwagę, że zgodnie z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny przy nakładaniu obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość wyegzekwowania nałożonych obowiązków. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił też, że zgodnie z art. 17 ustawy o własności lokali za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota bez ograniczeń, a każdy właściciel w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Odpowiedzialność wspólnoty i poszczególnych właścicieli nie jest solidarna, gdyż żaden przepis takiej odpowiedzialności nie przewiduje, a art. 369 k.c. stanowi, że zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej. Ustawa o własności lokali nie zawiera takiego zapisu. Wspólnota została wyposażona w zdolność sądową, zatem wierzyciel może dochodzić zaspokojenia wierzytelności albo od wspólnoty, albo od właścicieli lokali lub od wspólnoty i właścicieli, a z tych względów nałożenie obowiązków na poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej jest zasadne. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina Miejska Z. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego B. S. z Kancelarii Radcy Prawnego B. S. ul. Z. [...] w L., która zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie i wniosła o stwierdzenie ich nieważności. Ponadto z ostrożności procesowej zarzuciła decyzjom wydanym w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 93 z późn. zm./ w zw. z art. 331 kodeksu cywilnego i art. 7 ustawy o własności lokali i w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i wniosła o ich uchylenie, gdyż adresatem tych decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa ul. B. nr [...] jako odrębny podmiot i brak jest podstaw do skierowania nakazu do poszczególnych właścicieli lokali. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej gminy wskazała m.in. , że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego są nieważne w części dotyczącej oznaczenia podmiotu, do którego nakaz jest skierowany tj. w tym zakresie w jakim jako osoby zobowiązane wskazuje poszczególnych właścicieli lokali w tym budynku. W ocenie pełnomocnika skarżącej błędnie skierowany nakaz będzie skutkował dalszymi błędami w postaci nałożenia na poszczególnych właścicieli grzywny w celu wykonania nakazu wynikającego z decyzji dotkniętej taką wadą. Ponadto pełnomocnik Gminy zarzuciła, że stanowisko przyjęte w sprawie przez organy orzekające nie zawiera analizy przepisu art. 6 ustawy o własności lokali i jest błędne. Odwołała się przy tym do stanowiska komentatora tej ustawy oraz treści jej art. 17 i przepisów art. 8, art. 22 i następnych kodeksu spółek handlowych. Wskazała również, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 grudnia 2007r. podjętej w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa może posiadać majątek własny, odrębny od majątku jej członków – właścicieli poszczególnych lokali, może też zaciągać zobowiązania związane z tym majątkiem. W tych okolicznościach – zdaniem pełnomocnika skarżącej – nie ulega wątpliwości, że decyzja wskazująca jako podmiot zobowiązany poszczególnych współwłaścicieli narusza prawo, bowiem adresatem decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa jako podmiot odrębny od właścicieli lokali. Ukształtowanie statusu wspólnoty na podobieństwo spółki jawnej, a nie spółki cywilnej powoduje, że nazwiska właścicieli nie powinny być wykazywane w decyzji przy oznaczaniu podmiotu, gdyż to nie oni są bezpośrednio zobowiązanymi jako wspólnota mieszkaniowa. Ich odpowiedzialność może wystąpić dopiero w dalszej kolejności. Takie działania naruszają prawo z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 9 kwietnia 2008r. D. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 maja 2008r. uczestniczka postępowania Monika C. oświadczyła, że rozstrzygnięcie sprawy pozostawia do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia o 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia prawa, wymagającego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane /art. 61-72/ oznaczonym jako "utrzymanie obiektów budowlanych" zawarto przepisy mające na celu zapewnienie właściwego użytkowania obiektów budowlanych, zgodnego z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania tych obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia ich właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Wyeksponowano w nim także obowiązki właścicieli, zarządów lub użytkowników obiektów budowlanych, związane z wynikami kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z treścią należącego do tego rozdziału przepisu art. 61 pkt 1 "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". Z kolei w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 zastosowanym przy orzekaniu w postępowaniu jurysdykcyjnym ustawodawca postanowił, że " W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". W rozpoznawanej sprawie niekwestionowany jest nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego i konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie prac o zakresie wskazanym przez organy nadzoru budowlanego w wydanych orzeczeniach. W uznaniu Sądu właściwy organ działając zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane adresatem swojego nakazu musi uczynić jeden z podmiotów wymienionych w przepisie art. 61 tej ustawy tj. właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako ustawowo zobowiązanych do jego utrzymania i użytkowania w sposób wymagany prawem. Przepis ten – zdaniem Sądu – ogranicza w stosunku do art. 28 i 29 kpa zakres podmiotowy postępowania prowadzonego w warunkach art. 66 ustawy – Prawo budowlane, konkretyzując jednostki legitymowane do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Czynności postępowania prowadzonego w tej sprawie dotyczyły stanu technicznego budynku położonego przy ul. B. [...]w Z., którego współwłaścicielami są Gmina Z. , M. i P. W. oraz M. C. i M. C., tworzący wspólnotę mieszkaniową. Zważyć zatem należy, że status formalnoprawny wspólnoty mieszkaniowej jest nadal dyskutowany w literaturze prawniczej i wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądowym /np. M. Nazar: Status cywilnoprawny wspólnoty mieszkaniowej, "Rejent" 2000, nr 4; A. Dolina: Glosa do wyroku SA z dnia 22 lutego 2002r., sygn. akt I ACa 1309/00, Monitor Prawniczy" 2003/1/39; wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2000r.,sygn. akt II SA/Gd 1443/98 nie publ. wyrok WSA z dnia 14 maja 1996r., sygn. akt SA/Wr 2096/95, "Prokuratura i Prawo" 1997/6/45/. W świetle istniejącego dorobku doktryny i judykatury nie budzi jednak wątpliwości to, że wspólnota mieszkaniowa nie ma zdolności prawnej /A. Dolina op. cit./, a kontrowersyjna jest także możliwość przyznania jej podmiotowości prawnej w postaci tzw. "ułomnej osobowości prawnej" /J.M. Naworski: Status prawny wspólnoty mieszkaniowej, Monitor Prawniczy 2002/13/593; M. Nazar op.cit./. Jednocześnie za fikcję uznaje się zasadę przyjętą w art. 17 ustawy o własności lokali, w myśl której za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota bez ograniczeń, wskazując jednocześnie, że wspólnota nie posiada żadnego "kapitału zakładowego" np. w postaci funduszu rezerwowego, który mógłby być uznany za majątek, co powoduje, że wierzyciele wspólnoty nie mają żadnej możliwości zaspokojenia swoich roszczeń /por. J. Skąpski: Własność lokali w świetle ustawy z 24 czerwca 1994r. KPP 1996/2/197/. Sugerowana jest przy tym – w kontekście możliwości kierowania do wspólnoty mieszkaniowej tytułów wykonawczych konieczność objęcia postępowaniem również wszystkich współwłaścicieli /np. J. Skąpski: op.cit./. W warunkach rozpoznawanej sprawy należy też zwrócić uwagę, że bez względu na ilość wyodrębnionych z nieruchomości budynkowej samodzielnych lokali mieszkalnych wspólnota mieszkaniowa nigdy nie będzie właścicielem nieruchomości w ogóle, ani właścicielem jej części wspólnych, poddanych jej zarządowi. Wspólnota nie jest też z mocy prawa zarządcą nieruchomości, jakkolwiek może przejąć na siebie obowiązki związane z zarządzaniem nią. Odnosząc to do istoty tej sprawy należy zwrócić uwagę, że treść przywołanego wcześniej przepisu art. 61 ustawy – Prawo budowlane nie pozwala – w ocenie Sądu – na dowolny dobór adresatów orzeczenia wydawanego w trybie art. 66 tej ustawy. Skoro bowiem zobowiązanym do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jest właściciel /współwłaściciele/ obiektu budowlanego to nie można uznać, że naruszeniem prawa obligującym do uwzględnienia skargi jest wskazanie w osnowie decyzji jako podmiotów do których jest ona skierowana imiennie poszczególnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości /np. wyrok NSA z dnia 14 maja 1996 op. cit./. Należy również wyjaśnić, że w istniejących warunkach prawnych niesłuszne jest zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten jako jedną z przesłanek dokonania weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie typuje sytuację, kiedy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W rozpoznawanej sprawie – wobec treści art. 61 ustawy – Prawo budowlane – nie można kwestionować legitymacji procesowej, a tym samym prawidłowości przyznania statusu strony postępowania współwłaścicielom nieruchomości. Ponadto ogólne kryteria kwalifikowania strony postępowania administracyjnego, skonstruowane na pojęciach : interes prawny lub obowiązek, zawarte w przepisach art. 28 i 29 kpa wyłączają możliwość wyeliminowania tych osób z postępowania prowadzonego w warunkach art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z przedstawionej w odniesieniu do tego zarzutu argumentacji wynika, iż pełnomocnik skarżącej kwestionuje w istocie prawidłowość oznaczenia adresata decyzji, a nie fakt uznania współwłaścicieli nieruchomości za strony postępowania. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając prawidłowość zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowość ich wykładni – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 27.06.2008r.