II SA/Wr 1845/01

Sygn. akt 3 II SA/Wr 1845/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska, Protokolant - Halina Rosłan, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi F. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji II. Odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u F. P. choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze zgłoszeniem braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu u F.P. przez Kolejowy Zakład Medycyny Pracy we W., Kolejowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W toku badania środowiska pracy ustalono, iż F. P. podczas swojej pracy w charakterze maszynisty nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Poziom dźwięku na lokomotywach spalinowych i elektrycznych nie przekracza wartości dopuszczalnych (Dz. U. Nr 79, poz. 513 z dnia 27.06.1998 r.). F. P. wniósł od decyzji odwołanie, w którym zarzucił: 1. jest wprawdzie faktem, iż Kolejowy Inspektor Sanitarny we W. zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jako organ właściwy do jej rozpatrywania, lecz - jako strona - nigdy nie był informowany o przebiegu tego postępowania i ustaleniach jakie poczyniono w jego toku. Nie jest zwłaszcza wiadomym, kto i na jakiej podstawie podważył orzeczenie Zakładu Medycyny Pracy we W., oraz ustalenia Obwodowego Inspektoratu Sanitarnego w O. stwierdzające u niego chorobę zawodową; 2. badania środowiska pracy podczas jego pracy w charakterze maszynisty nigdy nie były przeprowadzane, toteż powoływanie ich rzekomego przeprowadzenia jest nadużyciem prawnym; 3. uzasadnianie zaprzeczenia, iż poziom dźwięku na lokomotywach spalinowych i elektrycznych i spalinowych przekraczał wartości dopuszczalne jakoby określeniem "Dz. U nr 79 poz.513/98" - w rozumieniu przepisów KPA nie może być uznane jako powołanie podstawy prawnej, gdyż wydawnictwo p.t. "Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej" niezależnie od numeru a nawet pozycji w danym numerze takiej podstawy bynajmniej nie stanowi - może nią być wyłącznie określony przepis opublikowany w tym dzienniku, na który jednak organ decyzyjny nie raczył się powołać, uchybiając kodeksowym normom; 4. treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji upoważnia do domniemania, iż przy jej podjęciu kierował się jakimiś ustaleniami, których treść w toku postępowania nigdy nie była podana do wiadomości, a o istnieniu których wręcz nie wiedział, nawet ze słyszenia. W jego ocenie uwłacza to powadze organu i dyskwalifikuje podejmowane przez niego decyzje. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że F. P., ur. [...] - pracował w PKP Zakładzie Taboru we W. na następujących stanowiskach: - od [...] do [...] jako rzemieślnik, - od [...] do [...] jako pomocnik maszynisty, - od [...] do [...] jako rzemieślnik, - od [...] do [...] jako maszynista spalinowych pojazdów trakcyjnych, - od [...] do [...] jako maszynista elektrycznych i spalinowych wózków trakcyjnych - od [...] do [...] jako starszy maszynista W Kolejowym Zakładzie Medycyny Pracy badany był dnia [...], gdzie stwierdzono: "Obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu wynoszące w uchu prawym 41 dB, w uchu lewym 40 dB, wywołane działaniem przewlekłego urazu akustycznego na narząd słuchu w okresie 30 lat pracy zawodowej". Na tej podstawie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kolejowy Inspektor Sanitarny w O. dnia [...] wydał decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu u zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną, sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Stwierdzenie zatem choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, musi być to rodzaj choroby, który mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia; - po drugie, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jedną z podstawowych zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada praworządności ustanowiona w art. 7, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawia zasadę zamkniętego systemu prawa, stanowiąc: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2)". Podstawą zatem działania organów administracji publicznej może być tylko przepis powszechnie obowiązującego prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie zgodne z treścią norm prawa zawartych w przepisach prawa będących podstawą podjęcia decyzji. Organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa obowiązany jest ustalić czy przepis obowiązuje, a następnie dokonać ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zawartego w normie prawnej. Dokonując ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej organ jest bezwzględnie związany normą prawną, co oznacza, że nie może wprowadzić do zapisanego w normie hipotetycznego stanu faktycznego elementów okoliczności tego stanu w tej normie nie zapisanej. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej powszechnie obowiązującego przepisu prawa stanów faktycznych wyprowadzonych z przepisów wewnętrznych, instrukcji, wytycznych, wyjaśnień. Nie można też wprowadzać elementów faktycznych z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do których przepis prawa będący podstawą działania nie odsyła. § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z wykazem chorób zawodowych nie wprowadza jako elementu stanu faktycznego wartości wielkości narażenia na hałas – nie wprowadza zatem przesłanki narażenia na ponadnormatywny hałas. Zgodnie z punktem 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, chorobą zawodową jest: uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Stwierdzenie choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu, wymaga zatem ustalenia czy uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu, przy czym przy ustaleniu czy uszkodzenie słuchu zostało wywołane działaniem hałasu należy uwzględnić rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Ustalając stan faktyczny w sprawie organy związane są zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadą ogólną prawdy obiektywnej ustanowioną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, która nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Dokonując oceny materiału dowodowego organ związany jest zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), z wyjątkiem oceny dokumentów urzędowych, które korzystają z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), co powoduje, że odmowa uwzględnienia ich treści może być oparte tylko na przeprowadzeniu przeciwdowodu (art. 76 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. Organy orzekające dokonały wadliwej wykładni § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przez wprowadzenie przesłanki ponadnormatywnego hałasu, która nie jest przewidziana w tym przepisie prawa, ani przepis ten nie odsyła do ustalenia warunków pracy w oparciu o inne przepisy prawa. Naruszone zostały też przepisy prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Powołane rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych przyjmuje, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od ustalenia rodzaju choroby, która mieści się w wykazie chorób zawodowych. Tryb ustalenia tej przesłanki jest unormowany w powołanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych w ten sposób, że jednostkami właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzących w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (§ 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Orzeczenie właściwej jednostki służby zdrowia jest dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny organ związany jest mocą orzeczenia, co nie oznacza, że nie może odmówić mocy dowodowej. Odstąpienie od mocy dowodowej wymaga jednak przeprowadzenia przeciwdowodu, który obali moc dokumentu urzędowego. W sprawie zapadły dwa orzeczenia o chorobie zawodowej F. P.: orzeczenie Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy we W. i Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej. Kolejowy Ośrodek Medycyny Pracy we W. w orzeczeniu z dnia [...] w rozpoznaniu klinicznym stwierdza "Obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu", a w uzasadnieniu stwierdza "Obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu potwierdzone w badaniach audiometrycznych ubytku słuchu dla przewodnictwa kostnego wynoszącym w uchy prawym 41 dB oraz w uchu lewym 40 dB po odliczeniu fizjologicznego ubytku słuchu związanego z wiekiem, wywołane działaniem przewlekłego urazu akustycznego na narząd słuchu w okresie 30 lat pracy zawodowej". Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w orzeczeniu z [...] w rozpoznaniu jednostki chorobowej: "Obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu", a w uzasadnieniu wywodzi o narażeniu na hałas (uzasadnienie przytoczone w treści decyzji organu II instancji). Odstąpienie od mocy dowodowej tych dwóch orzeczeń zgodnych co do treści wymagało przeprowadzenia przeciwdowodu, a takiego dowodu brak. Należy też podkreślić, że organy orzekające w I i II instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej przez nie ustalenie narażenia na hałas w okresie od 1968-1970, 1971-1974, 1974-1984. Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika, że dokonano ustaleń w okresie od 1984r. Nie obejmuje to całego okresu pracy. Takie wadliwe ustalenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy nie dawało podstawy do odstąpienia od związania mocą jednoznacznych orzeczeń jednostek powołanych do rozpoznania chorób zawodowych. W tym stanie rzeczy, organy orzekające w I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 76 § 1 i 23, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił od orzekania o wykonaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na brak rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa stronie skarżącej.