II SA/Wr 185/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę w całości. Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej jako SKO), po rozpoznaniu odwołania M. K. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...], (nr [...]) ustalającą na rzecz M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], obręb G. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, SKO uznało za prawidłową decyzję organu I instancji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]. SKO zaznaczyło, że w sprawie ustalone zostały przez organ I instancji wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.) – dalej jako "upzp". Odnosząc się zaś do podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego zarzutu potencjalnego zanieczyszczenia wód gruntowych w obrębie położonej niżej sąsiedniej działki nr [...], SKO wyjaśniło, że nie jest on zasadny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o konkretnej lokalizacji danego obiektu a jedynie ustala, czy na danej działce możliwa jest realizacja określonej inwestycji. Konkretne usytuowanie planowanej oczyszczalni ścieków w terenie będzie wiązało się z koniecznością dostosowania się przez inwestora do wymogów ochrony środowiska oraz szeroko rozumianego prawa budowlanego. Inwestor będzie musiał uwzględnić m.in. odpowiednie odległości od danych obiektów oraz zastosować rozwiązania odpowiednie do warunków lokalnych. W ocenie SKO skarżąca winna uwzględnić, iż, podobnie, jak planuje w przyszłości wykonanie na swojej nieruchomości studni, tak właściciel nieruchomości sąsiedniej winien móc korzystać ze swego prawa, w granicach dopuszczalnych prawem. Organy administracji nie mają podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o możliwość wystąpienia sporów sąsiedzkich bądź obawy przed zanieczyszczeniem środowiska. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na jej działkę nr [...]. Spływ "produktu" z oczyszczalni znajdującej się na terenie położonym powyżej nieruchomości skarżącej będzie w sposób ciągły zanieczyszczać jej nieruchomość. W ocenie skarżącej inwestor powinien zdecydować się na budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki, nie zaś na realizację przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Pozostałe strony i uczestnicy postępowania, prawidłowo pouczeni, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak więc zmiana zagospodarowania tego terenu wymagała, co do zasady, ustalenia warunków zabudowy. Realizacja robót budowlanych polegających na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażowym systemem rozsączania 5 m3/dobę, skutkująca zmianą zagospodarowania terenu, wiąże się z koniecznością wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji organy miały obowiązek zweryfikować przesłanki określone w art. 61 ust. 1 upzp, od których ustawodawca uzależnił dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd zwraca jednak uwagę, że w myśl art. 61 ust. 3 upzp, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i "urządzeń infrastruktury technicznej", a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest "urządzeniem infrastruktury technicznej". Wyrażenie to nie zostało zdefiniowane w upzp, tak więc uzasadnione jest przede wszystkim odwołanie się do znaczenia przypisywanego mu w języku potocznym. "Urządzenie" to mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonywania określonych czynności (por. Uniwersalny Słownik Języka polskiego. T-Z, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2006, s. 275). Z kolei pojęcie "infrastruktura" rozumiane jest, jako urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki (por. Uniwersalny Słownik Języka polskiego. A-J, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2006, s. 1213). Znaczenie potoczne sugeruje więc dość szeroki zakres pojęciowy "urządzeń infrastruktury technicznej", który jednak dodatkowo należy zestawić z kontekstem uregulowań zawartych w upzp. Obok powołanego wyżej art. 61 ust. 3, pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" upzp posługuje się jeszcze tylko w art. 2 pkt 12, przy okazji definiowania "działki budowlanej", jako nieruchomości lub działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w "urządzenia infrastruktury technicznej" spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Pojęcie to ma w tym kontekście charakter instrumentalny względem nieruchomości i służyć ma do wykazania możliwości realizacji na nieruchomości obiektów budowlanych. Chodzić tu więc będzie zasadniczo o urządzenia i sieci umożliwiające korzystanie z obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem (energetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, telekomunikacyjne). Taki warunek spełnia niewątpliwie również przydomowa oczyszczalnia ścieków pełniąca funkcję urządzenia sanitarnego umożliwiającego korzystanie z budynku w sytuacji braku na danym terenie kanalizacji sanitarnej. W rezultacie powyższego stwierdzić trzeba, że w kontrolowanej sprawie ustalenia co do przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp miały ograniczony zakres i sprowadzały się do sprawdzenia, czy: 1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 2) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów; 3) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycje w postaci urządzeń infrastruktury technicznej zazwyczaj nie wpływają na ład przestrzenny, stąd też nie wymaga się przesłanki dobrego sąsiedztwa. Nie istnieje też potrzeba zapewnienia im odrębnego dostępu do drogi publicznej, skoro z reguły towarzyszą one obiektom budowalnym, które taki dostęp już mają. Dodatkowo w kontrolowanej sprawie bezprzedmiotowa jest również weryfikacja wystarczalności uzbrojenia. Funkcjonowanie takiego urządzenia jak przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego uzbrojenia terenu. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd musiał też uwzględnić, że stosownie do art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 upzp. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w ustawie podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oceniając kwestionowaną decyzję w przedmiocie warunków zabudowy dla realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie położonym w G., oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...], stwierdzić należy, że uprawnione było ustalenie warunków zabudowy. Zostały bowiem spełnione ustawowe przesłanki konieczne do wydania takiej decyzji. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to zabudowany grunt rolny V klasy pochodzenia mineralnego oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "Br-Ps" (akta administracyjne, k. 35-36). Również żaden z przepisów odrębnych nie wyklucza możliwości lokalizacji inwestycji w obrębie przedmiotowej działki. Należy zaznaczyć, że stosownie do wymagań art. 60 ust. 4 upzp, ustalenie dla konkretnej inwestycji warunków zabudowy zostało poprzedzone sporządzeniem projektu decyzji przez osobę uprawnioną (akta administracyjne, k. 15). Organ I instancji przeprowadził również wymagane mocą art. 52 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, postępowanie uzgodnieniowe z organami właściwymi w zakresie ochrony zabytków, ochrony przyrody, stosunków wodnych, terenów górniczych i złóż kopalin, ochrony gruntów rolnych a także z zarządem drogi (akta administracyjne, k. 32-37). Także zakres treściowy decyzji ustalającej warunki zabudowy nie budzi zastrzeżeń z pozycji wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Odnosząc się do zarzutu skargi należy wyjaśnić, że utrzymana przez SKO w mocy decyzja organu I instancji w sposób wyraźny zastrzega, że planowana inwestycja uwzględnić musi ochronę gleby, zieleni, stosunków wodnych i nie może stanowić zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów (pkt II ppkt 1 lit.b decyzji lokalizacyjnej). Zastrzeżono również konieczność zachowania wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) oraz obowiązek zgłoszeniowy wobec organu ochrony środowiska wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 VII 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia – Dz.U. Nr 130, poz. 880, ze zm. (pkt II ppkt 3 lit.b i ppkt 8 lit.e decyzji lokalizacyjnej). Powtórzyć należy za organami obu instancji, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna nie rozstrzyga również o dokładnym usytuowaniu oczyszczalni w obrębie działki nr [...]. Dopuszczalność konkretnej lokalizacji oczyszczalni w obrębie działki nr [...] i zachowanie wymagań realizacyjnych wynikających z obowiązujących przepisów będzie weryfikowane dopiero w postępowaniu budowlanym prowadzonym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 w zw. art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm). W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że także w przypadku inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków dopiero na etapie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (zob. wyrok NSA z 13 IV 2011 r., II OSK 643/10; wyrok WSA w Lublinie z 27 XI 2009 r., II SA/Lu 403/09 – publ. CBOSA). Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W myśl przytoczonego na wstępie art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 upzp, nie można było odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.).