II SA/Wr 1852/97

uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta (...) w przedmiocie wydania zaświadczenia o skierowaniu wód zalewowych powodzi na inny obszar. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U nr 80 poz. 491/ ustanowiona została szczególna zasada odpowiedzialności Skarbu Państwa za straty poniesione w wyniku decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar, w celu ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią. W ustawie nie ustalono zasad i trybu udzielania odszkodowań z tego tytułu, powierzając w art. 3 ust. 2 ustawy określenie tych zasad i trybu, Radzie Ministrów, w drodze rozporządzenia wykonawczego. W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. w sprawie zasad i trybu odszkodowań za straty spowodowane skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem powodzią /Dz.U. nr 82 poz. 521/ przewidziano mieszany tryb rozstrzygania roszczeń odszkodowawczych z tytułu skierowania wód zalewowych w inny obszar, podobny do regulacji zawartych w przepisach art. 36 do art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Zważywszy że w par. 7 ust. 2 i w par. 8 ust. 1 rozporządzenia przewidziano orzekanie w tych sprawach jednoinstancyjnie, przez kierownika urzędu rejonowego, oraz wnoszenie odwołań od decyzji tego organu do sądu rejonowego, właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty jest tylko wąski zakres kontroli tego postępowania - wyłącznie orzecznictwo organów administracji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, o jakim mowa w par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Według par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r., organ gminy właściwy ze względu na miejsce powstania strat stwierdza w drodze zaświadczenia okoliczności, o których mowa w par. 1, tj. potwierdza: 1/ poniesienie straty przez określoną osobę oraz 2/ związek przyczynowy pomiędzy szkodą a decyzją wydaną w celu skierowania wód zalewowych w inny obszar dla ratowania przed powodzią obszarów szczególnie zagrożonych. Ścisłe stosowanie par. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z par. 1 rozporządzenia, czego przykładem jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i postanowienie Wójta Gminy W, jest sprzeczne z ustawowymi regulacjami wydawania zaświadczeń, przepisami kompetencyjnymi organów uprawnionych do podejmowania decyzji w sprawach powodziowych, a ze względu na moc dowodową zaświadczenia jako dokumentu urzędowego może prowadzić do ograniczenia obywatelskiego prawa do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd, ustanowionego w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 76 par. 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisowej formie, przez powołane do tego organy, w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ogólną podstawę wydawania zaświadczeń stanowi art. 217 Kpa i nie może budzić wątpliwości, że zaświadczenie wydane na jego podstawie ma moc dowodową dokumentu urzędowego /por.: J. Borkowski i in.: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 1989, str. 368/ oraz że to, co w jego treści stwierdzono, powinno się mieścić w zakresie działania organu. Przepisy art. 66 do art. 69 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ określają szczegółowe nakazy i zakazy związane z ochroną wałów przeciwpowodziowych i nie przewidują sytuacji kierowania wód zalewowych w inny obszar dla ratowania obszarów szczególnie ważnych poprzez wysadzanie /zniszczenie/ określonego odcinka wału, Ewentualność taka była natomiast rozważana w okresie powodzi w lipcu 1997 r. Zgodnie z art. 70 prawa wodnego, bezpośrednią ochronę przed powodzią sprawują komitety przeciwpowodziowe. W art. 1 pkt 14 lit. "c" i "d" oraz w art. 3 pkt 12 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ do zadań własnych względnie zadań zleconych gmin przekazano w zakresie ochrony przeciwpowodziowej organizowanie drużyn ratowniczych, zarządzanie ewakuacji ludności z obszarów zagrożonych powodzią, zobowiązanie ludności do wykonywania prac zabezpieczających przed powodzią lub dostarczania posiadanych materiałów oraz przyznawania odszkodowań z tytułu udziału w ochronie przed powodzią. Zadania gmin, a w konsekwencji także kompetencje ich organów nie obejmują natomiast wydawania decyzji o skierowaniu wód zalewowych na inne obszary dla ratowania obszarów szczególnie ważnych. Zważywszy że przedmiotem sprawy jest skierowanie na inne obszary wód zalewowych rzeki Odry i okoliczność ewentualnego wysadzenia wałów przeciwpowodziowych tej rzeki, kompetencje do wydania takiej decyzji mogły należeć bądź do Głównego Komitetu Przeciwpowodziowego - na mocy par. 4 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1977 r. w sprawie ochrony przed powodzią /Dz.U. nr 10 poz. 39/, bądź do Wojewódzkiego Komitetu Przeciwpowodziowego w W. - na mocy par. 7 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia. Skarżący twierdzi zresztą, że decyzję w przedmiocie wysadzenia wału w R. wydał Wojewódzki Komitet Przeciwpowodziowy w W., a Wójt Gminy W. wydając skarżącemu zaświadczenie, wobec braku jakichkolwiek dokumentów i informacji w Gminie, zmuszony był zasięgnąć informacji w tym zakresie w Wojewódzkim Komitecie Przeciwpowodziowym. Należy jeszcze wskazać, że R. i część zniszczonego wału przeciwpowodziowego położone są w granicach miasta W, a nie gminy W. Ani przepisy prawa wodnego, ani przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie ustalają szczególnego trybu postępowania w razie powodzi. Z treści par. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że określone tymi przepisami decyzje wydawane są na piśmie, a w nagłych wypadkach ustnie, a następnie potwierdzane na piśmie. Z powyższego i zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w okresie powodzi z lipca 1997 r. organy Gminy W ani nie podejmowały decyzji w przedmiocie skierowania wód zalewowych Odry w obszarze R., położonego zresztą poza granicami gminy W., na obszary Gminy, ani też nie posiadały kompetencji do podjęcia takiej decyzji, tak ze względu na zakres ich właściwości rzeczowej /funkcjonalnej/, jak i miejscowej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zadania własne gmin określają ustawy, a stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy, obowiązek wykonywania przez gminy zadań zleconych może być na nie nałożony bądź przez ustawę, bądź w drodze porozumienia z organami administracji rządowej. Oznacza to, że z mocy par. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. w sprawie zasad i trybu odszkodowań za straty spowodowane skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem powodzią /Dz.U. nr 82 poz. 521/, organ gminy nie jest zobowiązany do potwierdzenia w drodze zaświadczenia okoliczności wydania decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 roku, jeżeli decyzji takiej organ gminy nie wydał. Brak takiego zaświadczenia nie może - ze względu na konstytucyjną zasadę dostępności do sądu, który ostatecznie orzeka w sprawach odszkodowawczych - stanowić przeszkody do wszczęcia właściwego postępowania w przedmiocie odszkodowania. Warunki odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu skierowania wód zalewowych w inny obszar na podstawie wydanej decyzji administracyjnej określa art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491/. W przepisie art. 3 ust. 2 tej ustawy Rada Ministrów została upoważniona do określenia zasad i trybu udzielania odszkodowań z tego tytułu. W rozporządzeniu wykonawczym z dnia 22 lipca 1997 r. Rada Ministrów, w szczególności określiła, że organami właściwymi do orzekania w sprawach odszkodowawczych są kierownik urzędu rejonowego - w pierwszej fazie postępowania i sąd rejonowy - w ewentualnej dalszej fazie postępowania. Zważywszy że organ administracji i sąd orzekają w tych sprawach na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy, organy te są zatem właściwe do rozstrzygania o podstawach materialnoprawnych odszkodowania, tj. tak co do skierowania wód zalewowych na inny obszar w wyniku wydanej decyzji, jak i wysokości poniesionej straty. Zgodnie z par. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z par. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 lipca 1997 r., organ gminy może ograniczyć treść wydanego zaświadczenia do potwierdzenia faktu poniesienia strat przez określoną osobę w wyniku powodzi. Na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak wyżej.