II SA/Wr 1859/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 1) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. B. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] podjętą na podstawie art. 15 ust, 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. nr 87, poz. 960 z 2001 r.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na wniosek H. B., Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie wymeldowania z pobytu stałego w O. przy ul. [...] J. K. podnosząc, że nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki wymienione w powołanej w decyzji ustawie. Powołany przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pozwała na wymeldowanie z urzędu w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji: gdy osoba, która ma być wymeldowana utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, - gdy osoba bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres sześciu miesięcy, a nowego jej miejsca pobytu nie można ustalić. W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, uzyskano oświadczenie od J. K., że nadal zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, zajmuje w tym mieszkaniu najmniejszy pokój, w którym znajdują się jego rzeczy osobiste. Fakt ten, jak wywodził organ - potwierdziła kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Policję - zatem bez uprzedniego opuszczenia lokalu organ nie ma możliwości dokonania wymeldowani zdecydował organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania H. B. decyzją z dnia [...], nr [...] opartą na przepisach art. 15 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 138 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że słusznie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 15 powołanej ustawy. Jednakże argumentował, że w sprawie nie było podstaw do wymeldowania J. K. w oparciu o przepis ust. 2 powołanego art. 15 ustawy, bowiem do wymeldowania w przypadku regulowanym cytowanym przepisem niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: utrata uprawnień do przebywania w lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się z lokalu. Organ odwoławczy przyjął, że z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż mieszkanie (jako mieszkanie służbowe) przydzielono H. B. i J. K. J. K. nadal zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, a krótkotrwałe pobyty poza spornym lokalem nie świadczą o tym, że nastąpiło faktyczne opuszczenie lokalu, co konsekwencji nie pozwała na dokonanie wymeldowania z urzędu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazanie organowi administracji rozpoznanie jej wniosku zgodnie z żądaniem oraz obciążenie organów administracji kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, iż zaskarżone decyzje oparte są na błędnych i stronniczych ustaleniach, nie popartych dowodowo twierdzeniach J. K., nadto nie uwzględniały zgłaszanych przez skarżącą dowodów7 przez co rażąco decyzje te naruszają przepisy Konstytucji RP, przepisy ustawy o Służbie Więziennej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące ogólnych zasad postępowania, przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, oraz nie respektowały orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. Skarżąca podniosła, iż organy administracyjne bezzasadnie przyjęły, iż sporny lokal skarżącą otrzymała jako mieszkanie służbowe wraz z J. K., będącym dla niej pod względem prawnym, osobą obcą, podczas gdy lokal ten skarżąca otrzymała w 1982 roku jako tzw. mieszkanie funkcyjne od organów służby więziennej będąc funkcjonariuszem tej służby. Skarżąca przez wiele lat nie oponowała temu stanowi, ponieważ J. K. jest ojcem jej dzieci, lecz obecnie, z uwagi na zdecydowanie jego niewłaściwe zachowanie prowadzące do niszczenia majątku skarżącej, nękania psychicznego jej i dzieci oraz wobec nadużywania alkoholu przez J. K. i nie respektowania jakichkolwiek norm współżycia społecznego postanowiła doprowadzić stan faktyczny w zajmowanym przez siebie mieszkaniu do zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do twierdzenia, że jej mieszkanie przysługuje również J. K., który nigdy nie miał uprawnień do spornego lokalu (co wynika między innymi z umowy najmu dotyczącej spornego lokalu zawartej pomiędzy Gminą [...] a skarżącą w dniu 25 kwietnia 1982 r. i aktualizowaną 1 sierpnia 2001 r.) i korzystał z lokalu na zasadzie grzecznościowej. Nadto podniosła, że J. K. zameldował się w mieszkaniu bez jej zgody, a w chwili obecnej nie przebywa w miejscu stałego zameldowania i jego aktualne miejsce pobytu i adres nie jest skarżącej znany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodatkowo umacniając swoje stanowisko w sprawie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. orzekającym o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podkreślił, że organy prawidłowo ustaliły w sprawie stan faktyczny i zastosowały właściwą podstawę prawną w wydanych decyzjach. Organ odwoławczy na poparcie swojego stanowiska podniósł, że skarżącą nie posiadała skierowania, które jest wymagane do zawarcia umowy najmu, podobnie jak i nie dysponował takim skierowanie wynajmujący. Jedynym dokumentem dotyczącym spornego lokalu jest umowa najmu z dnia 25 kwietnia 1982 r. w której w par. 2 pkt 3 przewidziano uprawnienie do zamieszkiwania w mieszkaniu dla najemcy i osób wymienionych w skierowaniu. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe potwierdziło, że J. K. nie opuścił lokalu przy Placu [...] w O. [...], okoliczność tę potwierdziła kontrola przeprowadzona przez Komisariat nr I Policji, potwierdziły wyjaśnienia skarżącej, że J. K. w przeszłości wielokrotnie opuszczał sporny lokal i deklarował opuszczenie lokalu na stałe. Dołączony do akt odpis pozwu o eksmisję potwierdza zdaniem organu ustalony stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (par. 1). Kontrola, o której mowa w par.l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (par. 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów-. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przepisy tej ustawy mają zastosowanie także w sprawach wniesionych do NSA, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Materialnoprawną przesłanką, na podstawie której należało rozpoznać żądanie strony był przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W dniu 27 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zapadłym w sprawie o numerze K.20/01 (OTK-A nr 3 z 2002 r., poz. 34) stwierdził niezgodność art. 9 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Spowodowało to zmianę stanu prawnego również w zakresie treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. W bieżącym orzecznictwie NSA powszechnie przyjmuje się, że w związku z wyrokiem TK, do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). niezbędne jest spełnienie wyłącznie jednej z dwóch przesłanek określonych w tym artykule, tj. warunku faktycznego opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. W świetle tego wyroku, wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących opuszczenia przez osobę dotychczasowego miejsca pobytu. Źródłem powinności organu gminy dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu (wyrok z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt V SA 3221/02). W wyroku z dnia 14 marca 2003 r. sygn. akt V SA 3036/02, Sąd wyraźnie wskazał, że w związku z orzeczeniem TK przesłanka wymeldowania wymieniona w art. 9 ust. 2 ustawy, a dotycząca uprawnienia do przebywania w lokalu utraciła jakiekolwiek znaczenie. Stąd i wywody podniesione w skardze o przysługującym jedynie skarżącej uprawnieniu do spornego lokalu nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Stanowisko takie zajął Sąd w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1478/01 uznając, że meldunek jest czynnością rejestracyjną o charakterze deklaratoryjnym, nie stwarzającym uprawnień do mieszkania i pobytu w nim, natomiast jest kwestią pochodną od faktu stałego pobytu, mającego oczywiście legalny charakter. Wywód organu dotyczący posiadania przez strony podlegające wymeldowaniu nie utraconych uprawnień do lokalu jest w takich okolicznościach chybiony. W takim stanie rzeczy kluczowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza tego, czy uczestnik postępowania opuścił przedmiotowy lokal. W tej mierze uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji poprzedzającej nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 KPA, zaś poczynione ustalenia faktyczne są niewystarczające dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, wymaga wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA), Przez rozparzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Obowiązkiem organu jest też powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, która w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, przy czym podkreśla się konieczność wykazania na jakiej podstawie prawnej decyzja została podjęta, rolę edukacyjno - perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, kształtowanie świadomości prawnej czy też rolę podstawy kontroli poprawności decyzji. W dziedzinie administracji obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 KPA) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA). Zaskarżona decyzja - poza wadliwym uzasadnieniem prawnym -nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia faktycznego, a uzasadnienie ogranicza się do powołania się do nie udokumentowania opuszczenia lokalu przez strony. Tymczasem opuszczenie lokalu może być wykazywane różnymi dowodami, a nie tylko dokumentami, na tę okoliczność należało nie tylko przesłuchać strony ale i dopuścić inne dowody (np. wywiad policyjny - a nie jedynie lakoniczne w treści oświadczenie zastępcy komendanta Komisariatu I Policji, że J. K. mieszka i przebywa pod wskazanym adresem - , przesłuchanie sąsiadów, listonosza i innych osób mogących mieć informacje o rzeczywistym stanie. Tego rodzaju wady decyzji administracyjnej powodują, że w sposób istotny naruszają one przepisy postępowania, a w konsekwencji mogły mieć ona wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano na wstępie powoduje to konieczność uchylenia decyzji zaskarżonej, a także decyzji poprzedzającej, gdyż organ I instancji we własnym zakresie przeprowadził jedynie szczątkowe postępowanie dowodowe i w takiej sytuacji winien mieć zastosowanie ze strony organu odwoławczego przepis art. 138 § 2 KPA a nie art. 136 KPA (zob. uwagi do tego ostatniego przepisu w Komentarzu do KPA B. Adamiak i J. Borkowskiego - wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.