II SA/Wr 186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa - Oddziału Terenowego we W. na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania naruszeń związanych z prowadzeniem składowiska odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] grudnia 2017 r. organ (art. 32 p.p.s.a.) dokonał planowej kontroli przestrzegania ustawy o odpadach na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Jak wynika z protokołu kontroli składowisko położone jest na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez skarżącego (poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych). Kontrolowanym przedsięwzięciem jest rekultywacja składowiska, zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Działka została protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 2015 r. przekazana właścicielowi przez byłego dzierżawcę po wygaśnięciu umowy dzierżawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. właściwy organ wyraził zgodę na zamknięcie składowiska. Decyzja ta została zmieniona decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] października 2014 r., adresowanymi do byłego dzierżawcy. Organ nie dołączył tych decyzji do protokołu kontroli. Właściciel nieruchomości nie uzyskał decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska i kierownika składowiska. Składowania odpadów zaprzestano z dniem [...] grudnia 2009 r. Nie nastąpiła rekultywacja składowiska. Monitoring składowiska nie był prowadzony w 2016 i 2017 roku. Obowiązek posiadania wymienionych decyzji i kierownika składowiska wynika z art. 146 ust. 1, art. 128 ust. 6 i art. 132, zaś prowadzenie monitoringu z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987). Przedstawiciele skarżącego złożyli zastrzeżenia do protokołu kontroli, w których podali, że skarżący nie jest następcą prawnym zarządzającego składowiskiem. Zarządzający ten (były dzierżawca – spółka komunalna) zwracał się do skarżącego o udostępnienie terenu w celu prowadzenia rekultywacji składowiska, na co skarżący początkowo nie wyraził zgody, ale obecnie zamierza udostępnić składowisko w formie użyczenia. Adresatem decyzji wymienionych w protokole jest były dzierżawca, decyzje te nadal obowiązują. Protokół bezzasadnie obciąża obowiązkiem monitoringu przedstawicieli skarżącego. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ zarządził wobec dyrektora kontrolowanego 1. podjęcie działań zmierzających do uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów oraz 2. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, a ponadto 3. ustanowienie kierownika składowiska odpadów i 4. prowadzenie monitoringu składowiska. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia kontroli oraz wyraził ocenę, że zastrzeżenia stanowiły wyjaśnienia na temat stanu formalno-prawnego terenu składowiska. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 k.p.a. i art. 149 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21). Jak wskazał, właściciel terenu składowiska nie odpowiada za formalne i techniczne zamknięcie składowiska oraz uzyskanie związanych z tym decyzji. Obowiązki wynikające z decyzji o zamknięciu składowiska powinien wykonać jej adresat, którym jest były dzierżawca terenu. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie została wydana decyzja z art. 151 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzenie nie mogło naruszyć k.p.a., gdyż w postępowaniu kontrolnym nie stosuje się k.p.a. Organ przyznał, że adresatem decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska z 2014 r. jest spółka komunalna oraz że nie był stosowany art. 151 ustawy. Według organu obowiązki zarządzającego powinien jednak wykonywać właściciel terenu. Spółka komunalna utraciła status zarządzającego, skoro utraciła tytuł prawny do terenu składowiska i zwróciła teren właścicielowi. Były dzierżawca nie ma możliwości zrealizowania decyzji z 2014 r. Organ opisał stan i położenie składowiska, szkodliwie wpływającego na środowisko. Konieczność ochrony interesu społecznego i ochrony środowiska oraz ujawnienie zaniechań właściciela, powodujących szeroko opisane niekorzystne skutki dla środowiska, w pełni uzasadnia wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Orzecznictwo sądowe przyjmuje dwa powody uchylenia zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, dowolność ustaleń faktycznych organu, po drugie niezgodność zarządzenia z prawem. Kontrolowane w nin. sprawie zarządzenie posiada obie wady. Jako istotne dla wydania zarządzenia organ wskazuje decyzje administracyjne skierowane do zarządzającego składowiskiem. Jednak ustalenia wynikające z tych decyzji nie poddają się kontroli sądowej, gdyż do protokołu kontroli decyzje te nie zostały dołączone. Ponadto organ w sposób dowolny ustala, jakoby zarządzająca składowiskiem spółka komunalna nie była w stanie wykonać decyzji. Dla poparcia tego ustalenia organ nie przedstawił żadnych dowodów. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy materialnoprawnej. Organ sam wyjaśnia, że kierował się wyłącznie względami celowości (dla ochrony interesu społecznego i środowiska) oraz przekonaniem, że utrata przez zarządzającego składowiskiem posiadania terenu wywołuje utratę przez niego pozycji zarządzającego z przyczyn faktycznych, co wywołuje konieczność próby przymuszenia właściciela do uzyskania decyzji zezwalających mu na prowadzenie czynności wymaganych po zamknięciu składowiska. Przekonanie organu jest wprost sprzeczne z wyraźnymi przepisami ustawy. Zarządzającym składowiskiem jest adresat decyzji wydanych w fazie przedeksploatacyjnej i eksploatacyjnej (art. 123 w związku z art. 128, art. 124 ustawy i art. 241 ustawy). Stanu po utracie przez zarządzającego tytułu prawnego do terenu nie należy utożsamiać z powstaniem nielegalnego wysypiska lub niewykonalnością decyzji o zamknięciu składowiska. Jak wynika z ar. 149 ust. 3 ustawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) władający terenem (właściciel) obowiązany jest do znoszenia, dobrowolnego lub przymusowego wykonania decyzji o zamknięciu składowiska i związanej z nią nowej instrukcji prowadzenia składowiska. Natomiast wykonanie decyzji należy do zarządzającego albo organu wykonawczego gminy (art. 149 ust. 1 i 2 ustawy). Nie oznacza to wcale, że niewykonanie przez właściciela obowiązku znoszenia, uzasadnia nałożenie na niego swoistej sankcji w postaci próby przymuszenia go do uzyskania pozycji nowego zarządzającego. Było bezsporne, że zarządzający (spółka komunalna) nie utracił tego przymiotu na rzecz skarżącego, co było możliwe na podstawie art. 151 ustawy (por. jeszcze wyrok IV SA/Wa 1761/14). Wskazane zasady orzekania przy kontroli zarządzeń nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. wyroki II SA/Bk 417/16, II SA/Kr 1049/17, II OSK 723/12, II OSK 2036/09, II SA/Lu 144/07, II SA/Wr 559/11, II SA/Gd 90/17, II OSK 1534/14, ale także II GSK 1009/08, II SA/Sz 303/08, II SA/Op 5/08 i 529/08, II SA/Sz 789/10, II SA/Kr 222/08, II SA/Gl 126/09. Dlatego oraz zgodnie z art. 146 § 1 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.