II SA/Wr 1865/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego T. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. B. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...], oparte na przepisie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, którym stwierdzono uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie nakazania M. i A. K. doprowadzenia obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 29 marca 2002 r., natomiast odwołanie zostało wniesione dopiero w dniu 20 czerwca 2003 r., czyli po upływie czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 KPA. W skardze T. B. wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia i merytoryczne załatwienie sprawy, wskazując iż decyzja organu I instancji jest sprzeczna z prawem i sankcjonuje samowolę budowlaną, a to z kolei powoduje po jego stronie szereg uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa). Przepisy tej ustawy mają zastosowanie także w sprawach wniesionych do NSA, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższą regulację należało zauważyć, że organ odwoławczy niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przedmiotem oceny tego organu była tylko terminowość wniesienia pisma skarżącego z dnia 16 czerwca 2003 r., adresowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] , natomiast rzeczą organu odwoławczego przed wydaniem rozstrzygnięcia było zbadanie czy pismo skarżącego z dnia 16 czerwca 2003 r. nie wszczęło nowego postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony przepis art. 63 § 1- 3 KPA reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać. W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 343 i n.). Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści oraz do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które – na żądanie organu – powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. Organ administracji nie jest bowiem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90 (ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47), wskazując, iż stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Z kolei w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. III S.A. 949/92 przyjęto trafnie, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie przepisu art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Powyższe uwagi należało odnieść wprost do pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Z pisma tego nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem żądania jest zbadanie w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji. Pismo to, zredagowane w sposób niejasny, nie zawiera wprost takiego żądania, a posługuje się określeniem "uwarznienie decyzji" oraz postuluje "o ponowne rozpoznanie sprawy i przybycie na miejsce". Przypuszczalnie skarżącemu mogło chodzić o unieważnienie (stwierdzenie nieważności) decyzji lub o wznowienie postępowania. Rozumowanie takie jest tym bardziej uprawnione, że nie zostało ono wniesione w terminie odwoławczym, ale w znacznie późniejszym okresie. W takim wypadku – o ile organ miał wątpliwości co do treści wniosku, powinien był wątpliwości te usunąć przy czynnym współudziale skarżącego, a nie samodzielnie kwalifikować jego treść jako odwołania. Nie było ku temu żadnych racjonalnych podstaw bez uprzedniego zażądania od stron wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia stronom w trybie art. 9 KPA możliwego trybu realizacji tego żądania. Zwrócić przy tym należy uwagę na treść przepisu art. 235 § 1 KPA, zgodnie z którym skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania, wszczynającego postępowanie administracyjne, stanowi tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. W takich okolicznościach przyjmując, że do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 ppsa.