II SA/Wr 1867/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości A S.A. w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], w części nakazującej rozbiórkę budynku lokomotywowni i budynku stacji demineralizacji wody, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w pkt 1 niniejszego wyroku została uchylona, 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz Syndyka Masy Upadłości A S.A. w O. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego nieużytkowanych obiektów byłej kotłowni A S.A. w upadłości, z siedzibą w O., zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w O. W trakcie postępowania wyjaśniającego dokonano kilkakrotnych oględzin budynków byłej kotłowni i stwierdzono, że znajdują się one w złym stanie technicznym oraz wymagają zabezpieczenia. W sprawie zabezpieczenia obiektów wydano w dniu 15 stycznia 2001r. stosowną decyzję. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w dniu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podjął w oparciu o treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) decyzję o numerze [...], którą nakazał Syndykowi Masy Upadłości A S. A. w upadłości, z siedzibą w O. – J. W. rozbiórkę nieużytkowanych obiektów, które nie nadają się do remontu i odbudowy, położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w O., a to: budynku głównego kotłowni, budynku lokomotywowni i budynku stacji demineralizacji wody. Określono termin przystąpienia do robót rozbiórkowych na dzień 1 sierpnia 2003r., a ich zakończenie miało nastąpić do dnia 30 listopada 2003r. Jednocześnie postanowiono, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, zgodnie z obowiązującymi przepisami. O dokonaniu rozbiórki oraz uporządkowaniu terenu nakazano powiadomić organ, przedkładając oświadczenie osoby kierującej robotami. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, Syndyk Masy Upadłości – J. W. wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślił, iż celem głównym postępowania upadłościowego jest spieniężenie majątku upadłego dłużnika, do którego to majątku wchodzą także obiekty objęte decyzją o rozbiórce, i dokonanie podziału uzyskanych ze sprzedaży tego mienia środków. Wartość przedmiotowych budynków wraz z działką oszacowano na 1,5 mln złotych i – w ocenie skarżącego - wzbudzają one zainteresowanie nabywców, mimo iż biegły określił je jako objęte "niemal całkowitą destrukcją". Ponadto Syndyk Masy Upadłości podniósł, że z trzech obiektów, o których mowa w decyzji Powiatowego Inspektora, tylko budynek główny kotłowni nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Pozostałe budynki, mimo braku bram i stolarki okiennej, mogą być wykorzystane na garaże i miejsca składowania maszyn budowlanych. Wszystkie obiekty oznakowano w ten sposób, że informują o zagrożeniu, natomiast wjazd na nieruchomość został zabezpieczony odpowiednimi barierami. Podjęto już decyzję o uporządkowaniu terenu a materiał uzyskany z rozbiórki budynku kotłowni zostanie spryzmowany i przeznaczony do sprzedaży. W tych okolicznościach skarżący uznał, że nakazanie rozbiórki budynku lokomotywowni i stacji demineralizacji wody jest nieuzasadnione i działa na szkodę wierzycieli. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , decyzją z dnia [...]. o numerze [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przystąpienia do robót oraz ich zakończenia, i w tym zakresie określił nowy termin przystąpienia do robót na dzień 22 września 2003r., a nowy termin ich zakończenia - do dnia 22 marca 2004. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustalenie nowego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac podyktowane było koniecznością uwzględnienia zmiany stanu prawnego, tj. treści § 8 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. (data wejścia w życie – 11 lipca 2003r.) w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131), zgodnie z którym termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o rozbiórce, zatem w przypadku uruchomienia postępowania odwoławczego - od dnia doręczenia decyzji organu drugiej instancji. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., spełnione natomiast zostały pozostałe wymogi nowego rozporządzenia, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (protokoły z pięciokrotnych oględzin oraz z rozprawy) wyjaśnia przyczyny złego stanu technicznego przedmiotowych budynków (skromne zasoby finansowe), ponadto dochowano warunku dokonania oględzin i przeprowadzenia rozprawy, oceniono stan techniczny obiektów uznając, iż nie nadają się one do remontu, odbudowy lub wykończenia. Spełnione zatem zostały przesłanki określone w art. 67 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów Syndyka zawartych w odwołaniu, organ podkreślił, iż to Prawo budowlane, a nie prawo upadłościowe, określa materialny stosunek prawny, którego Syndyk – jako zarządca- jest stroną, i z tego tytułu podlega określonemu reżimowi prawnemu. Podnoszone okoliczności, jak rzekome oferty nabycia nieruchomości, skromne finanse, wartość rynkowa przedmiotowych obiektów, nie mogą być brane pod uwagę. Dodatkowo powołano się na zapisy protokołu rozprawy, potwierdzone przez przedstawicieli strony, oraz opinie biegłych, określających budynki jako objęte "niemal całkowitą destrukcją", które to dowody uzasadniają konieczność orzeczenia rozbiórki wszystkich obiektów. Z tych powodów organ odwoławczy nie dał wiary wywodom skarżącego, uznając, że zamierza on jedynie "odwlec w czasie wywiązanie się z obowiązków spoczywających na nim jako na zarządcy przedmiotowych obiektów". W skardze ma decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, Syndyk Masy Upadłości A S.A. w O. wniósł o jej uchylenie, jako niezgodnej z art. 7 i art. 77 k.p.a. Opisując stan faktyczny sprawy i powtarzając swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, skarżący dodatkowo podniósł, że organy administracji podjęły decyzję uznaniową naruszającą istotne uprawnienia strony gwarantowane art. 140 k.c., bez wykazania należytej staranności, zarówno w ocenie stanu prawnego, jak i faktycznego, czym naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Powołano się na dwa wyroki NSA, z których wynika obowiązek zgromadzenia przez organ materiału dowodowego, wszechstronnego zbadania go oraz wydania przekonującej decyzji, uwzględniającej sygnalizowaną przez stronę zmianę stanu faktycznego, który może mieć istotne znaczenie dla treści decyzji. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w toku postępowania zgromadzono i zbadano materiał dowodowy, który do chwili wydania decyzji o rozbiórce nie budził u skarżącego wątpliwości. Organ wniósł także o odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji tłumacząc, iż przedmiotowe ruiny stanowią realne zagrożenie dla ludzi. Postanowieniem z dnia 28 października 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał w całości skargę. Podkreślił, iż sporne budynki mają wartość handlową i do chwili obecnej nie nastąpiła ich sprzedaż. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwrócił uwagę na kategoryczną treść art. 67 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z wszystkimi jej argumentami można się zgodzić. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, którą Sąd objął swą kontrolą na podstawie art. 135 p.s.a., wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów prawa. Prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd zauważył szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia oparto na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ( art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Są to w przedmiotowej sprawie przepisy k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 k.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym oraz na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (patrz B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Universitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CL III, 1998r., str. 8). W zgodzie z przedstawionymi powyżej wymogami pozostają przepisy cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2004r., które zobowiązują organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu w trybie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane ( jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, do przeprowadzenia szczegółowych, popartych wiedzą z zakresu budownictwa ustaleń w zakresie "kondycji" obiektu budowlanego. Wymogi objęte treścią § 3-6 omawianego rozporządzenia dotyczą, m.in. nakazu dokonania oceny stanu technicznego obiektu, ujawnionego w trakcie oględzin. Sporządzony z tych czynności protokół winien odnosić się do kilku kwestii, a więc – w niniejszej sprawie – powinien zawierać opis stanu technicznego przedmiotu oględzin, wskazać przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu oraz zawierać jasną odpowiedź na temat stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Odpis tak sporządzonego protokołu doręcza się właścicielowi lub zarządcy obiektu, jeszcze przed przeprowadzeniem wymaganej rozprawy administracyjnej. Przepisy nie pozwalają w tej mierze na żadne odstępstwa, co więcej wskazują dodatkowo, iż w razie powstania wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego organ nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy administracji – z naruszeniem wielu przepisów procedury administracyjnej oraz wskazanego rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003r. – nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w zakresie stanu technicznego budynku lokomotywowni i stacji demineralizacji wody. Wadliwe, bo niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy czyni wątpliwym fakt ziszczenia się przesłanki upoważniającej do wydania orzeczenia o rozbiórce. Ponadto podnieść trzeba, że ogólnikowość i powierzchowność przedstawienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stanu faktycznego sprawy, wskazanie tylko samego przepisu Prawa budowlanego, bez podania uzasadnienia prawnego decyzji i bez przeprowadzenia oceny dowodów, nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego, wyznaczonych przez art. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Poważne zastrzeżenia budzi również sposób sformułowania przez organ pierwszej instancji decyzji. Zgodnie z przepisem art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego treść decyzji organu winna obejmować, oprócz orzeczenia rozbiórki, także nakaz uporządkowania terenu. Nakaz ten musi być wyraźny, a więc powinien mieć postać władczego rozstrzygnięcia. Takiego wymogu nie spełnia wprowadzenie w sentencji decyzji w miejsce nakazu, obowiązku powiadomienia Powiatowego Inspektora o dokonaniu rozbiórki oraz o uporządkowaniu terenu. Powyższych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy. Zwrócił natomiast uwagę na zmianę stanu prawnego, tj. wejście w życie z dniem 11 lipca 2003r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. (cyt. wcześniej), którym uchylono obowiązujące w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995. Nr 10, poz. 57). Organ II instancji uznał, iż – mimo zmiany przepisów – objęta odwołaniem decyzja pozostaje prawidłowa, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy wykazała, iż przeprowadzone kilkakrotnie oględziny obiektów byłej kotłowni Spółki Akcyjnej A w upadłości, z siedzibą w O., na których oparto się w zaskarżonej decyzji dotyczyły wyłącznie lub przede wszystkim komina i pozostałości po głównym budynku kotłowni, oraz związane były z kontrolą zabezpieczenia terenu oraz budynków (patrz: protokół z dnia 4 stycznia 2001., z dnia 26 kwietnia 2001r. i z dnia 27 czerwca 2002r). Dopiero z treści protokołu oględzin z dnia 11 lutego 2003r. dowiadujemy się, iż w obiekcie stacji demineralizacji wody stwierdzono brak "stolarki-ślusarki" okiennej i drzwiowej, że budynek lokomotywowni nie posiada ślusarki, natomiast budynek główny kotłowni to "ogólnie ruina". Z kolei kolejny protokół oględzin, z dnia 18 lutego 2003r., odnosi się już wyłącznie do zrujnowanego budynku głównego kotłowni, o czym świadczy jego opis, oraz do obiektu komina. Wbrew treści § 3 i § 4 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek (...) protokoły przeprowadzonych oględzin nie zawierają – poza budynkiem głównym kotłowni, co do którego nie ma sporu, iż powinien być poddany rozbiórce – opisu i oceny stanu technicznego lokomotywowni oraz stacji demineralizacji wody. Nie mogły zatem stanowić dowodu, który następnie stanowiłby podstawę do orzeczenia rozbiórki spornych budynków. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że z uchybieniem przepisom, nie doręczono protokołów oględzin przed rozprawą administracyjną Syndykowi Masy Upadłości. Co prawda, w trakcie rozprawy przed organem pierwszej instancji, Syndyk potwierdził, że obiekty nie nadają się do odbudowy, jednak w tym twierdzeniu nie pozostał konsekwentny, gdyż w swym odwołaniu powołał się na możliwość wykorzystania spornych budynków na garaże lub miejsca składowania maszyn budowlanych. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. powinien był przeprowadzić własne, uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), a w razie wystąpienia wątpliwości co do stanu technicznego spornych obiektów mógł nakazać sporządzenie ekspertyzy technicznej. Tymczasem organ odwoławczy, zapominając o swych obowiązkach w zakresie dążenia do wyświetlenia wszystkich okoliczności sprawy, powołał się na oświadczenie skarżącego jakie ten złożył przed Powiatowym Inspektorem, natomiast pominął jego oświadczenia i argumenty zawarte w odwołaniu. Tajemnicą pozostają powody, dla których organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do przyjęcia, iż obiekt lokomotywowni i stacji demineralizacji wody nie nadaje się do odbudowy, zwłaszcza że materiał dowodowy nie dostarcza takich informacji, co wykazano powyżej. Skoro organy nie poczyniły ustaleń w przedstawionym wyżej zakresie należało stwierdzić, że sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Ujawnione naruszenie wymagań określonych w przepisie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także § 3 pkt 2, § 4 pkt 1 i 3 i § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obligowało Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135, do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazania do dalszego postępowania obejmują konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu technicznego budynku lokomotywowni i stacji demineralizacji wody, oraz odniesienia się przez organy do wszystkich zarzutów Syndyka Masy Upadłości. Już teraz jednak można podnieść, iż argumentacja odwołania i skargi zmierzająca do wykazania, iż ocena stanu faktycznego winna uwzględniać interes osób trzecich (wierzycieli) zainteresowanych sprzedażą mienia pozostającej w upadłości Spółki, jest nieuzasadniona. Decyzje oparte na treści art. 67 Prawa budowlanego mają charakter związany, tak więc stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem, zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Orzeczenie o częściowym niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.s.a., a orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm. ) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.