II SA/Wr 187/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie oddalenia zażalenia na bezczynność organu postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81, art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał K. i M. L., jako inwestorom i właścicielowi obiektu budowlanego rozbiórkę wolnostojącego garażu, wybudowanego we W. przy ul. U. [...]. Pismem z dnia [...] B. i P.J. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o egzekucję administracyjną powyższej decyzji, gdyż współwłaściciel nie podjął żadnych kroków w celu realizacji nałożonych na niego decyzją Nr [...] z dnia [...] obowiązków. W odpowiedzi organ poinformował stronę, iż decyzja Nr [...] nie stała się ostateczną wskutek wniesionego odwołania. Zatem zgodnie z obowiązującym prawem do egzekucji wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku Inspektorat będzie mógł przystąpić w przypadku utrzymania jej w mocy przez instancję odwoławczą. Pismem z dnia [...] P. J. złożył zażalenie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. twierdząc, iż organ ten zmieniając imiona obu inwestorów, przewlekając i nie załatwiając sprawy w przewidzianych ustawowo terminach oraz nie przesyłając stronie pism w sprawie, spowodował naruszenie jego prawa jako strony. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oddalił zażalenie P.J. jako bezzasadne. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przeprowadzone postępowania dowodowe wykazało, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia prowadzi postępowanie mające na celu legalizację spornego obiektu, bowiem postanowieniem Nr [...] z dnia [...] ustalił U. i M. L. opłatę legalizacyjną. W związku z zaskarżeniem przedmiotowego postanowienia w tut. inspektoracie aktualnie toczy się postępowanie odwoławcze. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. J. twierdząc, iż oddalenie zażalenia jako bezzasadnego nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie prawa. Fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prowadzi postępowanie mające na celu legalizację spornego obiektu, nie może być przesłanką oddalenia jego zażalenia na bezczynność. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Nadto stwierdzono, iż wydanie postanowienia Nr [...] z dnia [...] ustalającego wysokość opłaty lokalizacyjnej w związku z zamiarem legalizacji wiaty, wybudowanej bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia, nie daje podstaw do uznania bezczynności organu pierwszej instancji. Powołanie się natomiast na art. 37 § kpa w skarżonym postanowieniu jest w pełni zasadne, gdyż w tym postanowieniu nie rozstrzyga się o kwestiach merytorycznych, lecz bada się to, czy organ podjął czynności w celu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem odnosi się do działalności administracji publicznej. Według ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 ustawy. Zgodnie z tym artykułem przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego mogą być: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...], którym oddalono zażalenie P.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., podjęte w trybie art. 37 § 2 i art. 123 kpa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest bowiem przepisu o dopuszczalności zaskarżenia tego postanowienia, co oznacza, iż stronie nie przysługuje prawo podważania tego stanowiska (postanowienia) w trybie procesowym. Należy tutaj wskazać, iż w zaskarżonym postanowieniu P. J. został pouczony, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Mimo to wniósł on skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, publikowany - ONSA 2002/3/116). W postanowieniu z dnia [...]r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I SAB 246/00, publikowane -LEX nr 78952) przedstawił stanowisko, iż przepis art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA (obecnie obowiązujący art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpoznania zażalenia na pozostawanie organu w zwłoce. Postanowienie wydane w ramach art. 37 § 2 kpa nie spełnia bowiem kryteriów, o których mowa w tym przepisie. Nie służy na nie zażalenie, nie kończy postępowania w sprawie ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zatem skarga wniesiona przez P. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a umieszczonej w zapisach art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna i jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała odrzuceniu. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.