II SA/Wr 187/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek, , po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. S. w W. postanawia odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu odwołania B.M. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą B.M. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w W. przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prezydent Miasta W.. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Interes prawny mają zaś strony postępowania. Organ administracji publicznej powołany do rozstrzygania sprawy nie jest stroną postępowania. Dlatego zdaniem Kolegium skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 przywołanej ustawy powinna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle przywołanego przepisu podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia oceny legitymacji Prezydenta Miasta W. do wniesienia skargi na podjętą w trybie instancyjnym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. Treść art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że ustawodawca legitymację skargową wiąże wprost z interesem prawnym wnoszącego. Ponadto wymienia konkretne podmioty, które pomimo braku tego interesu są uprawnione do wniesienia skargi. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "interes prawny" ma charakter materialnoprawny i wymaga wykazania związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis 2006, s.134). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się zatem w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (tak NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, Nr 4 2, poz. 89). Podmiot który nie ma interesu prawnego – nie wykaże związku pomiędzy chronionym przez prawo materialne interesem a zaskarżoną czynnością organu – nie ma więc uprawnienia do wniesienia skargi. Rozpoznawana obecnie skarga wniesiona została na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta W. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta zatem została w sprawie administracyjnej - rozumianej jako przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot, niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi - w której, jako organ pierwszej instancji orzekał Prezydent Miasta W.. Ta właśnie okoliczność ma przesądzające znaczenie dla oceny legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Wskazać bowiem trzeba, że organ administracji publicznej, który wydał w danej sprawie decyzję występuje w niej w dwojakiej roli: podmiotu który prowadził postępowanie i podmiotu materialnoprawnego stosunku prawnego, skonkretyzowanego wydaną decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat niesporny jest pogląd, że organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Jeszcze w uchwale z dnia 22 października 1984 r. III AZP 5/84 (OSNCP 1985, Nr 7, poz. 86) Sąd Najwyższy przyjął, że w ustawowej pozycji organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny nawet wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw i obowiązków. Podobny pogląd wcześniej wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej, nawet wówczas gdy jest organem w znaczeniu funkcjonalnym (postanowienie z dnia 26 maja 1982 r. SA/GD 165/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 49). Wskazana linia orzecznicza kontynuowana była po zmianach ustrojowych i reaktywacji samorządu terytorialnego w 1990 r. Konsekwentnie uznawano wówczas, że gmina – jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej - bez względu na przedmiot sprawy j jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt gminy; ani gmina ani żaden jej organ nie są więc uprawnione do złożenia skargi do sądu administracyjnego (tak w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90; ONSA 1990, Nr 4, poz. 7; por. też postanowienie z dnia 28 grudnia 1990 r. SA/Wr 1202/90 oraz wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1625/94). W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 1993 r. III AZP 8/93 (ONSCP 1994, Nr 1, poz. 3) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "organy administracji publicznej, w wypadkach określonych przepisami prawa mogą być stronami postępowania administracyjnego, które dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, co odnosi się również do organów samorządu, jednakże ma to miejsce tylko w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej, właściwym w innej sprawie. Jeżeli zaś z mocy przepisów prawa organ administracji publicznej jest powołany do wydania decyzji w zakresie swej właściwości, nie będzie on stroną postępowania i nie mogą mu przysługiwać żadne jej uprawnienia, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Takiej pozycji organu rozstrzygającego sprawę władczo i jednostronnie organ administracji publicznej nie traci po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają szereg dalszych kompetencji tego organu, związanych ze zmianą takiej decyzji, z dopuszczalnością jej wzruszenia w trybie samokontroli, czy też w nadzwyczajnych trybach; ma on również określone uprawnienia w wypadku egzekucji administracyjnej. Mając takie kompetencje, zawarowane w przepisach proceduralnych, organy te nadal mogą, w określonych wypadkach, ingerować władczo w sprawę administracyjną, którą rozstrzygały w pierwszej instancji, np. po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy organ pierwszej instancji jest znów właściwy do rozpoznania tej samej sprawy". W skardze, stanowiącej obecnie przedmiot rozpoznania Sądu, jako stronę skarżącą wskazano Prezydenta Miasta W. nie zaś Gminę W.. Skarga złożona została zatem w sprawie, w której Prezydent orzekł jako organ pierwszej instancji. W świetle przedstawionych wyżej poglądów należy ją więc uznać za niedopuszczalną. Uznanie za możliwe wniesienie skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują zarówno przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95). Odnosi się to także do organu I instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze skargi. W tym stanie rzeczy wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało zatem za niedopuszczalną i - w konsekwencji - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postanowić o jej odrzuceniu.