II SA/Wr 1872/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. i Z. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia samowolnego sposobu użytkowania części budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał W. i Z. G. -współwłaścicielom nieruchomości położonej we W. przy ul. D. [...], przywrócić do stanu poprzedniego samowolnie zmieniony sposób użytkowania części budynku gospodarczego położonego wzdłuż południowej granicy działki nr [...], użytkowanego obecnie jako zakład produkujący drobne elementy gumowo-stalowe dla rolnictwa. Rozstrzygnięcie wynikło z faktu dokonania przez inwestorów samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu gospodarczego na zakład produkcyjny. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., że działka nr [...] obręb K. przy ul. D. [...]we W. przeznaczona jest pod uprawy ogrodnicze, sady, mieszkalnictwo dla właścicieli ogrodnictw i sadów. Natomiast jako funkcja dopuszczalna wynikająca z adaptacji istniejących obiektów uznane zostały urządzenia produkcji gospodarki zwierzęcej oraz pojedyncze obiekty mieszkaniowe. Rozstrzygnięcie to zostało, w terminie prawem przewidzianym, oprotestowane przez stronę zobowiązaną. Decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. G. od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanym rozstrzygnięciu zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Stwierdzono, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala z całą pewnością na zastosowanie, jak to miało miejsce w badanym przypadku, przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z powołaną regulacją, organ nadzoru budowlanego może wydać rozstrzygnięcie nakazujące właścicielowi lub zarządcy poprzedni sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku zaistnienia przesłanki w postaci zmiany sposobu użytkowania bez stosownego pozwolenia. Ponieważ opisany w dyspozycji stan faktyczny bezsprzecznie występuje w badanej sprawie, należało uznać decyzję organu pierwszej instancji za słuszną. Ponadto za takim charakterem rozstrzygnięcia przemawia występująca sprzeczność obecnego sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która w sposób oczywisty uniemożliwia inny sposób załatwienia sprawy. Zdaniem organu drugiej instancji nie można uznać zasadności argumentów odwołania dotyczących podejmowanych przez inwestorów kroków zmierzających do poszerzenia funkcji przedmiotowej działki i opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ plan taki, jak strony same przyznają w odwołaniu, nie został opracowany. Samo natomiast podejmowanie starań nie stanowi okoliczności zwalniającej z odpowiedzialności za naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane nie znaleziono podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia i dlatego też orzeczono jak w sentencji. Na ostateczną decyzje skargę do sądu administracyjnego złożyli, działając przez pełnomocnika, W. i Z. G . Podnieśli zarzuty zbieżne z odwołaniem; wskazali, że zapadłe w toku postępowania administracyjnego orzeczenia pozostają w sprzeczności z zasadą swobody gospodarczej, zapisaną w art. 22 Konstytucji R.P. Podnieśli także niewłaściwe zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego, błędnie przyjmując, iż strona skarżąca dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania, wbrew poglądom orzecznictwa. Wskazali na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się to ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia.. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, oba orzekające w sprawie organy przyjęły, że wydanie decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania z pomieszczenia gospodarczego było niezbędne, ponieważ inwestor (właściciel działki) dokonał samowolnej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku, a nie legitymuje się decyzją zezwalającą na takie działanie. Konieczność posiadania decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania wynika wprost z ustawy prawo budowlane. W dacie wydawania decyzji ostatecznej, artykuł 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, przy czym przepisy art. 32 należało stosować odpowiednio. Wynika z tego, iż pozwolenie na budowę (zmianę sposobu użytkowania) mogło być wydana temu, kto legitymował się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy taka decyzja była konieczna. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu miała z kolei udzielić odpowiedzi na pytanie czy kontrolowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z planem zagospodarowania miejscowego. Ustęp 2 art. 71 wskazywał co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustawodawca stanowił, że przez taką zmianę rozumie się w szczególności (czyli przykładowo) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 należało stosować się odpowiednio. Ustawodawca wskazał, że w decyzji wydanej na podstawie art. 51 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wyjaśnił Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 1998 r. (IV SA 1876/96, LEX nr 43759) "art. 71 ust. 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1). Urządzenie w obiekcie budowlanym, wybudowanym jako pawilon handlowo-usługowy dla potrzeb mieszkańców osiedla, hurtowni wędlin stanowi właśnie taką zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia organu (w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej). Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. (nr [...]), którą Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem części rozbudowanej na pomieszczenia socjalne oraz hale produkcyjne (produkcja ogrodnicza), według załączonego projektu technicznego. W aktach administracyjnych znajduje się jeszcze jeden istotny dokument-pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji, w którym zaopiniowano pozytywnie wniosek skarżących w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego pod warunkiem przeznaczenia projektowanych obiektów na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego m. W . Autorka pisma wskazuje, że wedle tego planu funkcją podstawową terenu są uprawy ogrodnicze, zaś funkcją uzupełniającą są sady i obiekty mieszkalne, socjalne i gospodarcze związane z działalnością właścicieli ogrodnictwa i sadów. Z dołączonego projektu rozbudowy budynku gospodarczego (k.16) wynika, iż projektowany obiekt ma pełnić funkcję budynku produkcyjnego zakładów produkcji ogrodniczej. Znajdujący się w aktach wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego m. W. wskazuje, że teren na którym posadowiony jest sporny budynek jest oznaczony symbolem RO i jest przeznaczony w funkcji podstawowej pod uprawy ogrodnicze, uzupełniającej sady, mieszkalnictwo dla właścicieli ogrodnictw i sadów, funkcji dopuszczalnej urządzenia produkcji zwierzęcej, pojedyncze obiekty mieszkaniowe. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że w myśl art. 6 ust. 1. obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast w świetle art. 7 uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz.139) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był przepisem gminnym. Dodatkowo można także przytoczyć pogląd, zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 listopada 2000 r. (IV SA 916/00, LEX nr 75549), który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystania go do innych celów niż podano to w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu, wydanego w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenie takie może być wydane wówczas, gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego, w tym m.in. dotyczące zgodności proponowanej zmiany z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego". W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na cele związane z produkcją "drobnych elementów gumowo-stalowych dla rolnictwa", pozostaje w sprzeczności z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu W . Już tyko wskazana okoliczność powoduje, że zakwestionowanym decyzjom nie sposób skutecznie zarzucić braku legalności. Przechodząc do zarzutów skargi należy wskazać, że nie mogą one skutecznie podważyć trafności decyzji organów nadzoru budowlanego, wydanych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Przywołane w uzasadnieniu skargi orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane, w związku z zaistnieniem zupełnie odmiennego stanu faktycznego. W tamtej sprawie organy, a później sąd, miały do czynienia z obiektem budowlanym, który zarówno poprzednio, jak i po zmianie był użytkowany w podobny sposób, tj. dla celów prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na produkcji pieczywa, zaś po zmianie (w części) - na rozlewaniu wody mineralnej. W niniejszej sprawie budynek miał być wykorzystywany na produkcję ogrodniczą, a jest na produkcję elementów gumowo-stalowych. Jeśli zaś chodzi o konflikt między zasadą swobody działalności gospodarczej, wynikającą z Konstytucji i ograniczenie jej kwestionowanymi decyzjami, to należy podnieść iż skarżący mogą (co do zasady) prowadzić planowaną działalność, jednakże należałoby ją przenieść na tereny, na których plan zagospodarowania dopuszcza tego typu działalność wytwórczą. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.