II SA/Wr 1873/01

Sygn. akt II SA/Wr 1873/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Anna Siedlecka / sprawozdawca / Protokolant Radosław Pencakowski / apl. prok./ po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sprawie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego pomiędzy salonem fryzjerskim a pawilonem spożywczym przy P. G. w Ś. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oddala skargę Sygn. akt II SA/Wr 1873/2001 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. , działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazał A. W. i Z. L. rozbiórkę, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, przyłącza wodociągowego pomiędzy Salonem Fryzjerskim "A" znajdującym się w budynku usługowym położonym przy P. G. nr [...] w Ś., a pawilonem spożywczym "B" położonym przy P. G. [...] w Ś.. W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że na zlecenie inwestorów wymienionych w osnowie decyzji wykonano w dniach [...]-[...]r., bez zgody właściwego organu, przyłącze wodociągowe. Zdaniem organu I instancji roboty te można prowadzić jedynie na podstawie pozwolenia na budowę. Wykonanie w/w robót bez stosownego zezwolenia stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której ma zastosowanie art. 48 cyt. ustawy nakazujący rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu ( jego części ) budowlanego i nie jest przy tym istotne czy wykonane przyłącze jest prawidłowe pod względem technicznym, czy też że nie nastąpiło naruszenie praw osób trzecich. Od powyższej decyzji obaj jej adresaci złożyli odwołania. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż doszło do naruszenia podstawowych zasad warunkujących poprawność procesu inwestycyjnego. Za takim stwierdzeniem przemawia dyspozycja przepisu art. 28, który stanowi, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przy realizacji przedmiotowego przyłącza wodociągowego inwestor nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, co powoduje nałożenie na niego przewidzianych w ustawie sankcji. Organ odwoławczy dopatrzył się nieprawidłowości w kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ I instancji. Artykuł 48 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Prowadzone postępowanie dotyczy zaś instalacji wodociągowej, której nie można zakwalifikować jako obiekt budowlany. Obiektem budowlanym według art. 3 ustawy jest: - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, Sygn. akt II SA/Wr 1873/2001 2 - budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Prawidłowy tryb postępowania w niniejszej sprawie winien być oparty, zdaniem DWINB, na art. 50, art. 51, art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, analiza akt sprawy budzi wątpliwości organu odwoławczego nie tylko co do wskazanej podstawy prawnej, ale również co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Decyzja o nałożeniu obowiązku rozbiórki przyłącza skierowana jest do dwóch osób, gdy tymczasem dowody wskazują na jednego inwestora. Powyższe nieścisłości wymagają stosownego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji. Dokonane przez PINB ustalenia nie są wyczerpujące, bowiem protokół z oględzin nie odnosi się do całości zagadnienia, wskazuje jedynie na miejsce dokonania samowolnych robót. Nie ustalono kto wykonał roboty ani nie odnotowano istotnych szczegółów jak chociażby długość przyłącza czy rodzaj zmian w stosunku do stanu poprzedniego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł Z. L.. Skarżący, co prawda przyznaje trafność rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jednakże składa skargę w przedmiocie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego w sprawie istotnym jest do kogo należy teren znajdujący się pomiędzy salonem fryzjerskim a pawilonem PSS. Brak tych ustaleń może uniemożliwić w przyszłości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydanie obiektywnej i merytorycznej decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, wskazując i argumentacja skarżącego jest bezzasadna. Kwestia własności nieruchomości jest w niniejszej sprawie zagadnieniem wtórnym. Z akt sprawy wynika, że to nie właściciel wykonał sporne roboty, a zatem nie do niego winny być kierowane nakazy i obowiązki. Stanowisko skarżącego w tym względzie jest błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz, 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy ). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 Sygn. akt II SA/Wr 1873/2001 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9 Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że cytowana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tak więc zakresem kontroli i oceny Sądu jest to, czy organ wydający decyzję kasatoryjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim Sąd wskazuje, że organ odwoławczy dopatrzył się nieprawidłowości w kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy przez organ I instancji i wykazał na czym polega nieprawidłowe "podciągnięcie" stanu faktycznego sprawy pod zastosowaną normę prawną (art. 48 Prawa budowlanego). Ocena ta jest o tyle istotna, że organ I instancji w swojej decyzji nie wyjaśnił wszystkich aspektów związanych ze stanem faktycznym jak i prawnym sprawy. Ponadto, organ odwoławczy wskazał na podstawowe uchybienie w prowadzonym postępowaniu polegające na nie ustaleniu w sposób jednoznaczny inwestora prowadzonych robót. Decyzja pierwszoinstancyjna została skierowana do dwóch podmiotów, gdy tymczasem z zebranych w sposób niepełny dowodów nie można jednoznacznie ustalić, iż inwestorów było dwóch. Kolejne uchybienie, na które trafnie wskazuje organ odwoławczy to uchybienie polegające na nieprawidłowo przeprowadzonym dowodzie z oględzin. Z protokołu oględzin można jedynie ustalić miejsce prowadzenia robót budowlanych. Jednakże organ I instancji nie wyjaśnił kto wykonał w/w Sygn. akt IISA/Wr 1873/2001 4 roboty budowlane, nie ustalono innych istnych okoliczności, chociażby długości przyłącza czy rodzaju zmian w stosunku do stanu poprzedniego, a te które ustalono są wątpliwe, gdyż w protokole stwierdzono, że "prawdopodobnie pomiędzy zakładem fryzjerski znajdującym się w budynku przy P. G. [...] w Ś. a pawilonem handlowym "B" ułożone zostało przyłącze wodociągowe. Świadczy o tym nierówne ułożenie kostki kamiennej". Brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części skutkował naruszeniem zasad art. 7 i art. 8 k.p.a. Powyższe braki doprowadziły do wadliwości całego postępowania dowodowego i w efekcie nastąpiło naruszenie przepisu art. 77 i art. 81 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że prowadzone postępowanie toczyło się bez udziału stron postępowania, co stanowi naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. określającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał, jak już wcześniej wskazano, art. 138 § 2 k.p.a.. Sposób rozstrzygnięcia określony tym przepisem dopuszczalny jest wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce wówczas. Gdy postępowanie w pierwszej instancji dotknięte było istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego bądź prowadzone było w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Takie istotne uchybienia w niniejszej sprawie nastąpiły. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nie wyjaśnienia przez organ odwoławczy własności gruntu, na którym prowadzone były prace budowlane, wskazać należy iż w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji kwestie te skarżący może skutecznie podnosić i żądać ich ustalenia, bowiem w ponownie prowadzonym postępowaniu jego prawa procesowe strony są w pełni zachowane. Skoro zatem uchybienia proceduralne organu I instancji doprowadziły do naruszenia zasad procesowych w stopniu nie pozwalającym na należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.