II SA/Wr 1873/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B .i C. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r, Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nałożył na właścicieli działki nr [...]w T. – K. B., M. B., C. B., T. B. i M. B., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...]r. wymaganych projektów i dokumentów uwzględniających pełny zakres inwestycji wraz z wprowadzonymi zmianami oraz projektem zagospodarowania teren, obejmującym w szczególności usytuowanie przebiegu drogi koniecznej przejazdu i przechodu dla nieruchomości sąsiednich wykonanych na aktualnej mapie zasadniczej, niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budynek mieszkałno-usługowy przy ul. D[...]w T.(dz. nr [...]) realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]r. Nr [...]. Wyrokiem z dnia 10 października 2000i\, sygn. akt IISA/Wr 526/99 NSA O/Z we Wrocławiu, uchylił ww. decyzję. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wstrzymał roboty budowlane na działce nr [...], a następnie nałożył powyższą decyzją obowiązek wykonania określonych czynności celem uzyskania przez inwestorów pozwolenia na wznowienie robót. Od powyższej decyzji C. B. wniósł odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzuca w szczególności rażące naruszenie prawa. Organ I instancji przekroczył zakres swych kompetencji, nie rozpoznał bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji stanu prawnego inwestycji. Postanowienie nr [...]z dnia [...]r. o wstrzymaniu robót budowlanych nie miało podstaw pranych, zatem i skarżona decyzja jest bezprawna. Przed wydaniem decyzji winna być, zdaniem odwołującego, przeprowadzona "rozprawa - wizja lokalna", która była potrzebna do wyjaśnienia "w drodze oględzin- sprawy". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zapoznał się z dokumentacją budowy oraz nie przeprowadził kontroli w celu wyjaśnienia sprawy i podjęcia działania zgodnego z prawem, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy( art.7 kpa). Także uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Sygn. akt IISA/Wr 1873/02 2 Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB przyjął, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności i przedłożenie stosownych dokumentów, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek organ odwoławczy może przychylić się do przyporządkowanych przepisów prawa materialnego, to jednak poddał w wątpliwość zakres nałożonych na inwestora obowiązków. Rodzaj nakazanych stronie postępowania czynności prawnych i faktycznych ma, zadaniem organu, w sposób jednoznaczny i niezaprzeczalny dowodzić możliwości usankcjonowania istniejącego stanu faktycznego. Uzyskane w ten sposób opinie, projekty i dokumenty mają dowodzić poprawność procesu inwestycyjnego bądź wskazywać sposób uzyskania takiego stanu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy określaniu rodzaju obowiązków nie może przy tym wnikać w kompetencje innych organów i służb. W tym zakresie w decyzji organu I instancji istnieją pewne wątpliwości co do nałożenia na jej adresata obowiązku wskazania służebności drogi koniecznej przejazdu i przechodu. We wskazanej kwestii, właściwy jest sąd powszechny a nie organ administracyjny i tylko sąd jest władny przeprowadzić odpowiednie postępowanie. Nie bez znaczenia jest także czasookres pomiędzy wydaniem decyzji, złożeniem odwołania a wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu odwoławczego po blisko półtora roku. Mając na uwadze konieczność zbadania sprawy w oparciu o aktualny stan prawny i faktyczny, po tak długim okresie czasu istnieje, zdaniem organu II instancji, obawa że stan sprawy kształtuje się odmiennie od poprzedniego, co wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Na dowód takiego stanowiska w sprawie wskazać należy na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie kierownika budowy W. G. ( karta [...] akt admin.) o prowadzeniu wstrzymanych robót budowlanych, oraz zawiadomienie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej o prowadzeniu robót budowlanych (karta nr [...] akt admin.). Ponadto ważną kwestią jest fakt toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w T. I Wydział Cywilny o zmianę sposobu wykonywania służebności gruntowej. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że istnieją wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego jak również ich oceny, które winien usunąć organ I instancji. Sygn. akt IISA/Wr 1873/02 3 Na powyższą decyzję skargę do Sądu wnieśli K. B. i C. B.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących procedury administracyjnej, a to art 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnoszą w skardze te same zarzuty, które zostały zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto dodają, że w postępowaniu odwoławczym pominięte zostały następujące dowody : 1) wyrok NSA z 7 września 2001 r. Sygn. akt IISA/Wr 569/01 uchylający postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na działce nr [...], 2) brak postanowienia będącego wynikiem kontroli PINB w T. z dnia [...] r. 3) postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...]r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie prowadzenia robót budowlanych zezwolenia- sygn. akt [...], 4) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. Nr [...]ustalające wykonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. A wobec bezprzedmiotowości postępowania, decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winna być oparta na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy na etapie postępowania rozpoznawczego nie był w stanie rozpatrzyć ponownie sprawy, "operował bowiem materiałem dowodowym okrojonym o decydującą o wyniku sprawy najważniejszą jego część, tzn. wyrok NSA z dnia 7 września 2001 r. uchylający postanowienia obu instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, albowiem istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o istotne dla sprawy elementy, co z kolei wiąże się z przeprowadzeniem postępowania uzupełniającego. Organ odwoławczy dopatrzył się uchybień procesowych w trakcie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, które należało usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sygn. aktllSA/Wr 1873/02 4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badania ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i normami prawa procesowego. Tylko w przypadku naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżone orzeczenie ma charakter kasatoryjny. Stosownie do treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak właśnie postąpił organ I instancji w rozpoznawanej sprawie, z tym że błędnie powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem organ po uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia do orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z osnowy zaskarżonej decyzji jak i z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że nie taki był zamiar organu, że w istocie chodziło o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd uznał, iż błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa taka istnieje. W tej mierze istnieje utrwalone już orzecznictwo, że nie ma podstaw do eliminacji zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego tylko z tego powodu. To zaś oznacza, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma ocena, czy dopuszczalne było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. Nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez temu organowi. W ocenie Sądu uchylenie takie było dopuszczalne. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem sprawy w znacznej części. W szczególności nie wyjaśnił kwestii czy były prowadzone roboty budowlane i w jakim zakresie, po wstrzymaniu robót budowlanych, a także nie dokonał aktualnej oceny stanu faktycznego sprawy w sytuacji pozostawania w bezczynności - przez blisko półtora roku - w przekazaniu odwołania organowi II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 O postępowaniu przed sądami zm.).