II SA/Wr 1876/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi B. B. i S. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr . [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych ażurowych do budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w M. I. uchyla zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących po 10 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy M., decyzją nr [...], z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy a dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Starostą Powiatu Ś. i Zarządem Gminy M., zatwierdził projekt budowlany i wydał J. R. pozwolenie na budowę schodów zewnętrznych ażurowych do budynku mieszkalnego położonego w przy ul. K. [...] w M . Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu [...]r. J. R.- występujący jako inwestor, złożył do Urzędu Gminy w M. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zewnętrznych schodów ażurowych prowadzących na piętro budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w M. przy ul. K. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, organ decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie złożyli właściciela sąsiedniej nieruchomości: B. B. oraz S. K . Odwołujący się wyrazili swój sprzeciw wobec decyzji, która ich zdaniem została wydana z naruszeniem przepisu § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 ze zm.), w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli również, że nie wyrażają i nie wyrażali zgody na wykonanie schodów. W piśmie z dnia [...]r. poinformowali, że przed wydaniem decyzji schody do budynku przy ul. K. [...] istniały i były wybudowane samowolnie. Organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji, nakazały ich rozbiórkę. Inwestor rozbiórki jednak nie wykonał, wobec czego, zdaniem skarżących, Wójt Gminy M., decyzję nr [...], z dnia [...] r. wydał z naruszeniem prawa. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § l ust. l kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu opisanego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Urząd Gminy M. pismem z dnia [...] r. poinformował, iż "...schody na podstawie prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały rozebrane". Akta administracyjne uzupełnione zostały również o decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r., którą utrzymana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. z dnia [...]r. nr [...] nakazująca rozbiórkę dobudowanych schodów wejściowych o konstrukcji stalowej stanowiących dojście na pierwsze piętro w budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w M . W dniu [...] inwestor dołączył do akt sprawy protokół oględzin z dnia [...]r., sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzający, że samowolnie wybudowane schody zostały rozebrane (w załączeniu przedstawił również zdjęcia wykonane przed rozbiórką schodów i po ich rozbiórce). Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że inwestor w dniu [...]r. decyzją Wójta Gminy M. nr [...], z dnia [...]r., uzyskał warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej budowy schodów, następnie, zachowując ustalone tą decyzją warunki, przedstawił projekt budowlany. Do akt sprawy załączył dokument potwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego (zdaniem organu drugiej instancji) należało uznać, że spełnił dla zaplanowanej inwestycji obowiązki, o których mowa w art.32, art.33 i art.34 ustawy z dnia 7lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżących, że decyzja Wójta Gminy M., nr [...], z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia należy wyjaśnić, iż przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (P 11/00), uznany został za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W treści uzasadnienia tego wyroku podane zostało, iż forma udzielenia zgody na zbliżenie inwestycji do granicy działki nie należy do zakresu prawa administracyjnego, lecz ma charakter cywilnoprawny. Z przedstawionego projektu wynika, że planowane schody stanowią konstrukcję przestrzenną - ażurową. Nie można więc twierdzić, że planowana budowla uniemożliwiać będzie naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Ponadto, z przedstawionego projektu nie wynika, aby ich usytuowanie naruszało § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uzupełnionych akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji schody, które były samowolnie wybudowane - zostały rozebrane. Wobec tego, w omawianej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ażurowych schodów, gdyż nakaz rozbiórki w stosunku do obiektu samowolnie wybudowanego - został przez inwestora wykonany a przed wydaniem zaskarżonej decyzji Inwestor wypełnił obowiązki wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli B. B. i S. K . W skardze podnieśli zarzuty zbieżne z odwołaniem. Podtrzymali, że schody, wybudowane uprzednio w ramach samowoli budowlanej nie zostały (wbrew twierdzeniu organów) rozebrane, a jedynie "przekonstruowane" poprzez usunięcie z nich podestu i zadaszenia. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, oba orzekające w sprawie organy przyjęły, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę schodów zewnęrznych-ażurowych, zgodnie z przedłożonym projektem, jest niesprzeczne z Prawem budowlanym. Zdaniem sądu, na obecnym etapie sprawy takiego wniosku, ze zgromadzonego materiału sprawy, wywieść nie sposób. Wskazać bowiem wypada, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i poglądami piśmiennictwa "ocena, czy inwestycja budowlana nie narusza praw osób trzecich, należy do organów administracyjnych pod kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego" (vide Edward Janeczko "Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej" Rejent 2001/10/13). Należy zgodzić się z organami, że zniesienie współwłasności nieruchomości "w pionie" spowodowało, iż ściana budynku stała się ścianą graniczną, ale nie sposób wywieść z faktu tego dalszego wniosku, iż okoliczność ta uprawnia inwestorów do realizacji inwestycji w zakresie przebudowy lub nadbudowy bez zachowania odległości, wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej, zgromadzonej w sprawie, sporne schody zostały usytuowane przez inwestorów w miejscu najbliższym ściany granicznej, a co za tym idzie najbliżej sąsiedniej nieruchomości, przy czym żaden z organów nie wskazał w uzasadnieniu czy rozważał możliwość budowy schodów w innym miejscu. Ze zdjęć elewacji budynku nie wynika, aby nie mogły być one posadowione w innym, mniej newralgicznym miejscu. W przywołanym wcześniej artykule autor zauważa, że "usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki, co dopuszczają przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) nie zwalnia organu administracji z obowiązku przestrzegania prawa budowlanego, nakazującego m.in. projektowanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich". Z kolei w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. (IV SA 1421/97, LEX nr 43353) NSA wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że organ precyzując warunki, jakie muszą zostać spełniane przez inwestora przy realizacji projektowanej inwestycji winien wskazać okoliczności i argumenty, z których by wynikało, że interesy tych osób nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy. Zaś organ odwoławczy, dysponując bardzo konkretnymi zarzutami w tym zakresie, zawartymi w odwołaniu winien do nich się odnieść, czego wcale nie uczynił". Rozważając stan faktyczny i prawny sprawy wskazać można na jeszcze jeden, istotny z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, wyrok NSA z dnia 11 października 2002 r. (SA/Bk 788/02, ONSA 2003/4/141), w którym wskazano, że "jeżeli właściciel jednej nieruchomości zachowuje prawem przewidziane odległości usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granicy, a właściciel nieruchomości sąsiedniej ma także możliwość zachowania takich odległości przy lokalizacji obiektu budowlanego na swojej działce, to zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko akceptacji sytuowania obiektu przy granicy, zwłaszcza gdy zostanie wykazane, iż będzie to miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zachował odległość od granicy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)". Reasumując, zdaniem sądu, akta administracyjne, w aktualnym kształcie, nie dają odpowiedzi na pytanie czy istotnie organy, udzielając pozwolenia na budowę spornej inwestycji rozważały ustawową przesłankę "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich", a co za tym idzie czy rozważyły możliwość usytuowania klatki schodowej zewnętrznej we wskazanym miejscu, jako miejsca najwłaściwszego z punktu widzenia strona postępowania. Wskazując na zauważone uchybienia sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co z uwagi na naruszenie wymagań określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, obligowało sąd administracyjny do orzeczenia jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) upsa. .