II SA/Wr 188/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sadowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...] II. pozbawia wykonalności zaskarżoną decyzję w całości III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz Z. O. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 maja 2000r. uwzględnił wniosek M. K. i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] Jednakże po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicielki sąsiedniej działki Z. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło tą decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co nastąpiło decyzją kasacyjną z dnia 12 lipca 2000r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na art.1 ust.2, art.39, art.40 ust.1i 3, art.42 i art.46 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U z 1999r. nr 15 poz. 139) ustalił – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy [...] z 1990r (Dz. Urz. Woj. Częstochowskiego Nr 7, poz.110) – dla zamierzonej inwestycji pozytywne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że projektowany budynek do nadbudowy zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, administrację oraz usługi. Ze względu na położenie budynku na terenie obszaru zabytkowego układu historycznego miasta, organ uzyskał pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. (postanowienie nr [...] z dnia 12-10-1999r. znak [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. O. – twierdząc, że nie określono w niej ograniczeń wynikających z położenia budynku w granicy przy ul. [...]; nie zamieszczono informacji o konieczności uzyskania pisemnej zgody od właściciela przyległej działki; nie wskazano w jaki sposób mają zostać odprowadzane wody deszczowe z dachu a także mylnie poinformowano o konieczności sporządzenia projektu budowlanego na aktualnej mapie oraz braku wyjaśnienia sprawy samowolnie prowadzonych na tym budynku robót budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z póz. zm.) oraz art.138§1pkt.1 Kpa, w wyniku rozpoznania odwołania utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]. Stwierdziło, że planowana nadbudowa nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wywiódł, że nie było przeszkód do ustalenia warunków zabudowy z powodu prowadzonych i wstrzymanych robót budowlanych na budynku objętym decyzją, gdyż nie były one związane z zamierzoną nadbudową. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za nietrafne, bowiem w decyzji I instancji wskazane zostały ograniczenia dla projektowanej nadbudowy a wynikające z przywołanych w jej treści przepisów szczególnych tj. §12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14-12-1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr15,poz. 140) dotyczącego uzyskania zgody oraz § 29 odnoszącego się do kierowania wód opadowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, iż zapis o sporządzeniu projektu budowlanegona aktualnej mapie nie został poprawnie sformułowany, ale też nie ma potrzeby zmiany tego zapisu w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, że projekt budowlany musi sporządzić osoba posiadająca uprawnienia budowlane czyli odpowiednią wiedzę i znajomość przepisów techniczno-budowlanych oraz prawa budowlanego. W skardze, Z. O. zarzuciła, że decyzje organu I i II instancji są sprzeczna z prawem, a w szczególności z art.10§1 oraz z art. 61§4 kodeksu postępowania administracyjnego(Kpa) i wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. W motywach uzasadnieniu skargi ograniczyła się do kwestii niepowiadomienia przez organy K. B. o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podaje, że osoba ta jest spadkobierczynią nieruchomości przy [...], która przylega bezpośrednio do posesji wnioskodawcy. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, twierdząc, że skarżąca nie podnosi żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, co wynika z art. 1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przypisanym kryterium powyższej kontroli jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1§2 cyt. ustawy). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, lecz naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu o ustalenie warunków i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, że skarżąca podnosi, iż decyzje organu I i II instancji są sprzeczne z prawem a nie precyzuje, którym przepisom uchybiono, stąd oceny należało dokonać w oparciu o przedmiot i zakres ustaleń tego postępowania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. nr 15,poz. 139 z póz. zm.). W wyniku złożonego przez inwestora wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku, organy rozpoznając żądanie, należycie przyjęły, że na zasadzie art. 39 ust. 1 cyt. ustawy dla zamierzonej inwestycji wymagane są ustalenia warunków i zagospodarowania terenu. Wstępnym etapem na drodze realizacji inwestycji, który zmierza do przesądzenia czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być realizowane w zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W prowadzonym postępowaniu organ przyjął właściwą formę z art. 40 ust.1 cyt. ustawy, orzekając co do wnioskowanej inwestycji na działce A k. m [...] położonej w P. przy ul. [...], kierując się ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy [...] z 1990r (Dz. Urz.Woj. Częstochowskiego Nr 7, poz. 110), Ponieważ budynek przeznaczony do rozbudowy znajduje się w sferze ochrony konserwatorskiej, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania, stąd wydanie decyzji nastąpiło po uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co odpowiada wymogowi z art. 40 ust. 4 pkt.4 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, powinna zawierać określenie m.in. rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymienione wymogi określone w sposób ogólny stanowią elementy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a zatem mieszczą się w zakresie dopuszczalności orzeczeń kończących ten etap postępowania nakreślony przepisami prawa materialnego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymana decyzja Burmistrza wytycza ogólne podstawowe kierunki zamierzonej inwestycji budowlanej, które odpowiadają ustaleniom planu oraz wymogom z art. 42 ust.1 ustawy .Uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi dopiero początek procesu inwestycyjnego a np. kwestie związane z usytuowaniem budynku w granicy oraz że sporządzenie projektu na odpowiedniej mapie, będą przedmiotem odrębnego postępowania przed innym organem w sprawie o wydania pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącą obawy, co do braku ustalenia na tym etapie wymogów zamierzonej inwestycji w zakresie uzyskania zgody sąsiadów są bezzasadne. Takie stanowisko przyjęto w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1998r., nr IV SA 2325/96 (LEX nr45713) wskazując, iż "wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego poprzedzającym kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, iż w każdym z tych odrębnych postępowań administracyjnych ustawodawca nałożył na organy badanie różnego zakresu przedmiotowego procesu inwestycyjnego, a więc i różnego zakresu badania ochrony interesów osób trzecich. Nie do przyjęcia byłoby bowiem, aby zakresy tych postępowań nakładały się na siebie, skoro prowadziłoby to do badania tych samych okoliczności faktycznych lub prawnych w dwu różnych postępowaniach administracyjnych" Z kolei podnoszony w skardze zarzut braku powiadomienia przez organ o toczącym się postępowaniu administracyjnym Panią K. B. jako strony, której nieruchomość przylega bezpośrednio do posesji wnioskodawcy, został przez Sąd poddany ocenie formalnej przedmiotowego postępowania. I tak, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stronami są właściciele działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Dokumentem wskazującym właścicieli działek sąsiednich, w rozpatrywanej sprawie, jest ""Informacja terenowo-prawna" obrębu miasta [...] z dnia 5 marca 1999r. Z powyższego dokumentu wynika, że wskazana przez skarżącą K. B. jest jedną z trzech właścicieli działki nr B( nr rej. gruntów [...]). Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że wymieniona K. B. w ogóle nie brała udziału w tym postępowaniu. Skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto stronę (współwłaścielkę sąsiedniej działki), to organ dopuścił się naruszenia art.10 kpa gwarantującego stronie prawo czynnego udziału , w każdym jego etapie. Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji uprawnienia w czynnościach wyjaśniających jak również w kształtowaniu stanu faktycznego. Zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji ostatecznej w oparciu o przepisy prawa materialnego, przy wielości stron, z pominięciem gwarantowanych praw podmiotowych jednej ze stron, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 7 kpa (nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu) oraz w art.10§1 kpa (czynnego udziału strony w postępowaniu). Ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest wadliwością procesową to w świetle przyjętych rozwiązań w kpa obwarowana jest sankcją wzruszalności w trybie wznowienia postępowania. Uchybienie ogólnej zasadzie zapewnienia czynnego udziału, w każdym stadium postępowania, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145§1 pkt.4 kpa Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (treści decyzji). Wniosek taki wypływa zarówno z treści art.145§1 pkt.1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999r., III S.A. 979/98, LEX nr 39458; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997r., III S.A. 1795/95, LEX nr 29916 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002r., III RN 200/01, OSNP 2003, Nr 13, poz.582) W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, że wznowienie postępowania z przyczyny naruszenia zasady czynnego udziału strony następuje na jej żądanie, bowiem przepis art. 145§1 pkt. 1 lit.b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazuje Sądowi uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe uchybienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 10§1 kpa i z tego względu na podstawie art. 145§1 pkt.1b i art. 200 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.