II SA/Wr 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego O. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Inwestor Sp. z o.o. A. w W. złożył do Prezydenta Miasta Ś. wniosek o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na wymianie anten i montażu dodatkowej anteny kierunkowej na istniejącej wieży kratowej, położonej na działce nr [...]w Ś. należącej do Sp . B.w P.. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania pisemnie inwestora i właściciela działki oraz w drodze obwieszczenia z dnia 25.09.2005r. Odrębnie organ w dniu 18.10. 2006r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek inwestora, postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia 7.12.2007r. Prezydent wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji o czym zawiadomił podmioty nie biorące udziału w postępowaniu w formie obwieszczenia. Od decyzji tej odwołanie złożyło skarżące Stowarzyszenie [...] przedstawiające się jako strona postępowania zgodnie z postanowieniem Prezydenta z dnia 9.11.2006r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dot. modernizacji (rozbudowy mocy) tej stacji bazowej. Przesyłając odwołanie do organu odwoławczego Prezydent zaznaczył, że Stowarzyszenie nie jest stroną tego postępowania, a jedynie uczestniczyło w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W nawiązaniu do tego i w uzupełnieniu odwołania skarżący wskazał, że przysługuje mu status strony, co wynika z treści wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie i argumentacji zawartej w wyroku tut. Sądu z dnia 1.10.2007r. sygn. akt II Sa/Wr 266/07, wydanym w podobnej sprawie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138§1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ omówił treść art. 127§1, art. 28 i art. 31 k.p.a. Dalej wskazał, że w postępowaniu lokalizacyjnym skarżący nie wniósł o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony. Wniosek taki złożył jedynie w postępowaniu dot. środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Dlatego skarżący nie był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji lokalizacyjnej. W skardze do sądu administracyjnego złożonej w dniu 28.02.2008r. skarżący na wstępie wskazał, że kieruje się interesem społecznym oraz przepisami Konstytucji , art. 28, 29 i 154§1 k.p.a., a ponadto art. 1 i 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 323 Prawa ochrony środowiska i art. 66 Prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając błędne rozdzielenie postępowań dot. decyzji lokalizacyjnej i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, gdyż obie decyzje dotyczą tego samego przedsięwzięcia. Skarżący podniósł, że jako jedyny podmiot w kraju aktywnie przeciwdziała drastycznemu wzrostowi nasycenia i skażenia środowiska mikrofalowymi polami elektromagnetycznymi, przez co nabył bezsprzecznie prawa strony w obu postępowaniach administracyjnych. Przekonuje o tym argumentacja zawarta w powołanym wyroku sądowym. Do skargi dołączono obszerną dokumentację dotyczącą przedmiotowego przedsięwzięcia oraz szkodliwości telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący dołączył wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. z 9 czerwca 2008r. o uchylenie decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 154§1 k.p.a. i wskazał, że argumentacja zawarta w tym wniosku powinna być rozważona w nin. postępowaniu. Na rozprawie przedstawiciel skarżącego złożył pismo nazwane załącznikiem do protokołu, zawierające odpisy pism kierowanych przez skarżącego do różnych organów na temat szkodliwości telefonii komórkowej. W ustnym wystąpieniu skarżący podkreślał znaczenie pominięcia w postępowaniu administracyjnym Spółdzielni Mieszkaniowej oraz naruszenia przysługujących jej cywilnoprawnych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z akt administracyjnych pierwszej instancji, ten sam organ prowadził dwa postępowania w odrębnych sprawach administracyjnych dotyczących wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia oraz lokalizacji tego przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości że z uwagi chociażby na zróżnicowane elementy materialnoprawne i podmiotowe tych spraw, stanowiły one sprawy odrębne. Odrębności te dostrzega zresztą sam skarżący, przy podkreśleniu jednak łączących je elementów wspólnych, chociaż nie kwestionuje prowadzenia w odniesieniu do każdej z ich osobnego postępowania administracyjnego. W załącznikach do odwołania i do skargi skarżący przedstawił odpis wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu oraz postanowienia Prezydenta w tej kwestii. Z treści tych pism wynikała niewątpliwie ich przynależność do materiału sprawy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie zaś materiału postępowania lokalizacyjnego. Wniosek skarżącego nawiązywał do obwieszczenia z dnia 20.10.2006r., czyli nie do wcześniejszego obwieszczenia o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego. W swojej treści zawierał głównie zastrzeżenia do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, do którego odnosiły się jego zastrzeżenia. Niewątpliwe tym postępowaniem było postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na przedsięwzięcie, o ile nawet ogólne wnioski skarżącego wyrażały sprzeciw wobec planów rozbudowy stacji bazowej. W postanowieniu z dnia 9.11.2006r. Prezydent powołał podstawy z art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 31 §1 pkt 2 i §2 k.p.a. oraz w sposób wyraźny orzekł o dopuszczeniu skarżącego do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym kontekście inne znaczenie, niekorzystne dla skarżącego ma znana mu w czasie przed wydaniem decyzji pierwszej instancji argumentacja przedstawiona w wyroku tut. Sądu z 11.10.2007r. W uzasadnieniu tego wyroku wytknięto organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 77 i 107§3 k.p.a. przez niedostateczne rozważenie przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, gdy nie zostało wyjaśnione jednoznacznie, czy skarżące Stowarzyszenie twierdziło o posiadaniu statusu strony (art. 28 k.p.a.), czy może złożyło odwołanie jako organizacja społeczna (art. 31 k.p.a.) ale czy bez uprzedniego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Sąd w tamtej sprawie, dotyczącej lokalizacji innej stacji bazowej niż w nin. postępowaniu, zwrócił uwagę na konieczność dokonania przez organ oceny charakteru prawnego pism złożonych przez skarżącego do organu pierwszej instancji, czy może stanowiły wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tym samym Sąd zwrócił uwagę skarżącemu na wymóg jasnego formułowania żądań w postępowaniu administracyjnym oraz wyjaśnił przesłanki i znaczenie prawne udziału w postępowaniu w charakterze strony albo uczestnika na prawach strony. Zachodziły istotne różnice pomiędzy materiałem tamtej sprawy, a sprawy obecnie rozstrzyganej, gdyż w nin. sprawie było niewątpliwe, co zaznaczono na wstępie, że skarżący nie złożył w toku postępowania organu pierwszej instancji żadnego pisma do akt tej sprawy. Wspólne było to jedynie, że stanowisko skarżącego w kwestii posiadania przymiotu strony, a może jedynie uczestnika na prawach strony, było nadal niejasne. Być może te niejasności spowodowały wydanie w nin. sprawie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy jednoznaczne określenie się skarżącego jako uczestnika na prawach strony mogłoby wywołać raczej wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. ( patrz komentarze do KPA R. Kędziora wyd. 2005 s. 329 i 345, B. Adamiak 6.wydanie s. 583). Nie ulegało natomiast wątpliwości, że organizacja społeczne, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie była legitymowana do samodzielnego zainicjowania postępowania odwoławczego. Z punktu widzenia interesu skarżącego jest bez znaczenia, z jakiej przyczyny organ odwoławczy odmówił merytorycznego rozpatrzenia złożonego odwołania, zatem czy z braku przymiotu strony, czy wobec braku udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu. O ile jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji raczej akcentował brak udziału skarżącego w postępowaniu i nie rozważał braku twierdzonego przez ten podmiot interesu prawnego w sprawie, to wybrana forma rozstrzygnięcia sprawy budziła zastrzeżenia. Omawiane uchybienie procesowe uznane zostało przez Sąd za nieistotne, gdyż nieuniknionym następstwem uchylenia zaskarżonej decyzji byłoby bądź to jej ponowne wydanie z należytym uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia, bądź odmowa merytorycznego rozpatrzenia odwołania w drugiej formie procesowej. Należało uwzględnić, że wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć ma charakter w pewnej mierze ocenny i uzależniony od konkretnych okoliczności danej sprawy. Jak już wskazano, pewne wzmianki pochodzące od skarżącego, że uważa się za stronę postępowania, mogły uzasadniać wybór formy decyzyjnej. Nie ulegało natomiast żadnej wątpliwości, że skarżący nie był stroną postępowania lokalizacyjnego, bowiem nawet nie twierdził o posiadaniu jakiegokolwiek prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się teoretycznie w zasięgu oddziaływania omawianego przedsięwzięcia. Nie była uzasadniona argumentacja skarżącego dotycząca materiału innych, licznych spraw sądowych zainicjowanych jego skargami. Jak wiadomo skarżącemu i co Sądowi znane jest z urzędu, w sprawie sygn. akt II SA/Wr 691/07 skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Po wyroku w sprawie II Sa/Wr 266/07 wydana została przez organ odwoławczy ponownie decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, od której skarga zostanie rozpoznana w sprawie sygn. akt. II SA/ Wr 202/08. Skarżący nie mógł skutecznie powołać się na naruszenie interesów procesowych lub materialnoprawnych Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie brała udziału w nin. postępowania. Nie mogły mieć znaczenia zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy należało wstępnie rozstrzygnąć o legalności decyzji skutkującej odmową przeprowadzenia postępowania w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jak już zaznaczono, uchybienia procesowe organu przy uzasadnieniu tej decyzji nie były tyle istotne, aby mogły wywołać uwzględnienia skargi. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 02.10.08r.