II SA/Wr 1881/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana i Zofii G. na decyzję Wojewody D. z dnia 10 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia zgody na remont budynku gospodarczego i zmianę jego sposobu użytkowania - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (...). Decyzją z dnia 6 września 1999 r. (...) Starosta S. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 26 sierpnia 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Agnieszki F. na remont budynku gospodarczego oraz zmianę jego sposobu użytkowania na zakład fryzjerski w B.-S. działka nr 126/2. Na podstawie art. 107 par. 4 Kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż w całości uwzględnia wniosek strony. Akta postępowania administracyjnego zawierają wniosek Agnieszki F. o pozwolenie na budowę złożony w dniu 25 sierpnia 1999 r. na podstawie art. 32 i art. 33 ustawy - Prawo budowlane w zakresie adaptacji części budynku gospodarczego na zakląć, fryzjerski. Inwestor dołączył do wniosku projekt budowlany opracowany w sierpniu 1999 r. na podstawie decyzji z dnia 2.04.1999 r. (...) Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu adaptacji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12.05.1999 r. (...) o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie z wniosku inwestorów Ewy i Alfreda O. Projekt przewidywał wydzielenie pomieszczeń zakładu ściankami działowymi w istniejącym budynku gospodarczym oraz założenie instalacji wodnokanalizacyjnej i elektrycznej. Inwestor dołączył ponadto opisaną w projekcie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której uzasadnieniu podano, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez Ewę i Alfreda O. złożyła osoba nie będąca stroną, a mianowicie przyszły wykonawca robót, zaś wnioskodawca twierdził, że adaptacja budynku nie wywoła zmiany obecnego zagospodarowania terenu. W odwołaniu od tej decyzji Jan i Zofia G. twierdzili, że przebieg granicy między działkami nr 125 i 126 jest odmienny od przedstawionego, prace budowlane na działce i w budynku są już wykonywane z naruszeniem granicy, zaś decyzja nie uwzględnia rozwiązań komunikacyjnych i sposobu likwidacji odpadów zakładu. Organ odwoławczy wskazał, na naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ i art. 64 par. 2 w zw. z art. 32 Kpa /brak pełnomocnictwa udzielonego przez stronę/ oraz konieczność zbadania przesłanki z art. 39 ust. 1 i 2 pkt 2 tejże ustawy /ewentualna bezprzedmiotowość postępowania w razie braku wpływu robót budowlanych na zmianę sposobu zagospodarowania terenu bądź w przypadku samowolnego rozpoczęcia tych robót/. Inwestor dołączył również odpis aktu notarialnego z dnia 7 stycznia 1997 r. umowy sprzedaży na rzecz Ewy i Alfreda O. odrębnej własności lokalu użytkowego - gospody położonego na działce nr 126/2 w B.-S. wraz z pomieszczeniami przynależnymi i udziałami w prawie własności działek oraz odpis umowy najmu z dnia 12 lutego 1999 r. zawartej pomiędzy wynajmującym Ewą O. a najemcą Agnieszka F., w której przedmiotem najmu jest lokal o powierzchni 30 m2 znajdujący się w budynku gospodarczym w S. na działce nr 126/2 z przeznaczeniem do adaptacji na zakład fryzjerski. Od opisanej na wstępie decyzji Starosty S. z dnia 6 września 1999 r. odwołali się w terminie Zofia i Jan G. Argumentowali, że Agnieszka F. nie mieszka w B.-S. i nie jest właścicielem działki nr 126/2, a ponadto nie są ustalone granice tej działki i stanowiącej ich własność działki nr 125. Decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. (...) Wojewoda D. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że Agnieszka F. stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przysługujące jej jako najemcy na podstawie umowy najmu z dnia 12 lutego 1999 r. Błąd w oznaczeniu miejsca zamieszkania inwestora zawarty w zaskarżonej decyzji nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Nie było potrzeby określenia geodezyjnych granic działek, skoro projekt budowlany nie przewiduje rozbudowy istniejącego budynku, a jedynie remont dostosowujący go funkcjonalnie i wyposażeniowe do wymogów stawianych zakładom fryzjerskim o ograniczonym zakresie usług. Na decyzję powyższą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Jan i Zofia G. Twierdzili, że samowola budowlana na sąsiedniej działce nr 126 trwa od stycznia 1999 r. W jej trakcie państwo O. naruszyli granicę działki 125 należącej do skarżących przez wywiezienie humusu na głębokość 0,5 m, zniszczenie słupków granicznych i budowę szamba. Wójt nie kontynuował postępowania administracyjnego zgodnie z treścią decyzji odwoławczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W trakcie oględzin w dniu 18 sierpnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził samowolę budowlaną dokonaną przez państwo O. i postanowieniem (...) z dnia 23 sierpnia 1999 r. wstrzymał wszelkie roboty budowlane. Postanowienie to zostało przez Jana i Zofię G. zaskarżone, lecz (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia 26 października 1997 r. utrzymał je w mocy, nie uwzględniając faktu naruszenia w trakcie samowoli budowlanej granic sąsiedniej posesji. Pomimo wydanych postanowień roboty budowlane były kontynuowane. Decyzja Starosty S. (...) z dnia 6 września 1999 r. wydana w trakcie postępowania odwoławczego dotyczącego samowoli budowlanej państwa O. stanowiła absurd prawny, bowiem pozwalała na remont tego samego obiektu przez najemcę państwa O., gdy to oni w rzeczywistości prowadzili i nadal prowadzą ten remont. Nie jest też prawdą, że projekt remontu nie przewiduje rozbudowy budynku, skoro w trakcie robót wywieziono humus i naruszono granice między działkami. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. O ile zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Starosty S. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, udzieleniu zgody na wykonanie remontu budynku gospodarczego i udzieleniu zgody na zmianę sposobu użytkowania tego budynku, to w rzeczywistości jest to jedynie decyzja wyrażająca zgodę na zmianę sposobu użytkowania tego budynku. Remontowany budynek położony jest na wsi, nie ma charakteru zabytkowego i nie przewiduje się w nim wymiany elementów konstrukcyjnych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie remontu wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgody właściwego organu. W istocie zatem wydano i utrzymano w mocy decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku. Dlatego zarzuty skargi dotyczące samowolnego wykonywania robót są bezpodstawne. Nie wiadomo z jakich względów Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie robót budowlanych. Postanowienie to zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło ważność, zaś w okresie jego obowiązywania roboty budowlane według treści dziennika budowy nie były wykonywane. Na wykonanie tych robót zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na rozprawie w dniu 5 marca 2002 r. Sąd zwrócił uwagę stron na znane urzędowo z akt tutejszego Sądu II SA/Wr 1833/99 fakty /art. 228 par. 2 Kpc i art. 77 par. 4 Kpa w związku z art. 59 ustawy o NSA/, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...) wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w oparciu o protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 1999 r., wstrzymał wszelkie roboty budowlane związane z remontem i adaptacją części pomieszczeń budynków gospodarczych z przeznaczeniem na zakład fryzjerski, zlokalizowanych na działce nr 126/2 w B.-S. oraz nałożył na właścicieli obiektu Ewę i Alfreda O. określone obowiązki. Postanowienie to doręczono stronom w dniach 25-26 sierpnia 1999 r. Z protokołu oględzin wynikało wykonanie na tej działce robót ziemnych związanych z ukształtowaniem terenu wokół budynku. W toku oględzin ujawnił się spór pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek odnośnie przebiegu granicy. Na rozprawie skarżący wyjaśnili, że nie sprzeciwiają się samej adaptacji budynku na zakład fryzjerski, ale jej skutkom związanym z naruszeniem gruntu w trakcie budowy drogi prowadzącej do tego zakładu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem dokonywanej przez Sąd zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest konkretna decyzja administracyjna, a w szczególności jej elementy w postaci podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego /art. 107 Kpa/, zaś w skład kryteriów tej oceny wchodzą również zasady konstytucyjne i ogólne zasady postępowania administracyjnego. Decyzje poddane kontroli w niniejszej sprawie wydane zostały z istotnym naruszeniem ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów postępowania administracyjnego, zatem zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o NSA podlegały uchyleniu. Jak wynikało z treści wniosku Agnieszki F. przedmiotem toczącego się postępowania było pozwolenie na budowę. Treść decyzji organu I instancji utrwaliła ten zakres rozstrzygania przez powołanie podstaw prawnych z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, regulujących dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zakres i treść decyzji o pozwoleniu na budowę. W taki sposób zakreślonymi granicami przedmiotowymi sprawy związany był organ odwoławczy. Pomimo wzmianek w treści obu decyzji przedmiotem postępowania nie była zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, skoro właściwe organy nie badały i nie rozważały przesłanek stosowania oraz nie powołały w decyzjach przepisu art. 71 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do pobieżnego omówienia zarzutów zawartych w odwołaniu. Dopiero w odpowiedzi na skargę strona przeciwna usiłowała nadać decyzjom treść sprzeczną z ich wyraźnym brzmieniem, jakoby dotyczyły wyłącznie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przyznała, że powołane w nich podstawy materialnoprawne były błędne. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ bagatelizował znaczenie postępowania toczącego się równolegle przed organami nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego oraz postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, i zagospodarowania terenu przed Wójtem Gminy B., czego nie rozważył w ogóle przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem problem związku pomiędzy tymi postępowaniami a możnością wszczęcia lub prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę miał zasadnicze znaczenie. Z akt sprawy wynikało niewątpliwie, że właściwy organ nie kontynuował wszczętego postępowania z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz nie uległo wyjaśnieniu czy właściwy organ kontynuuje postępowanie w przedmiocie stosowania art. 71 Prawa budowlanego. Całkowicie dowolne były zatem oceny organu odwoławczego, jakoby prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy było prawnie dopuszczalne przed ustaleniem we właściwym trybie istnienia potrzeby uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro odpowiednie postępowanie już się toczyło, zaś w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie strona zgłaszała jako istotne dla rozstrzygnięcia, a wręcz wyczerpujące jej interes prawny w określonym załatwieniu sprawy, zagadnienie zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego wobec właściciela samowolnie remontowanego obiektu miało istotne znaczenie w rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 71 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ powinien kontynuować postępowanie w kierunku nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Racje mieli skarżący, że w toku tego postępowania nie mogła być wszczęta nowa sprawa dotycząca uprawnień i obowiązków inwestora, prowadzona na podstawie innych przepisów Prawa budowlanego, które zresztą jak przyznał sam organ odwoławczy nie powinny być w ogóle stosowane. Organ odwoławczy pominął, że o ile wniosek Agnieszki F. stwarzał pozory wszczęcia nowej sprawy, to dotyczył tego samego zamierzenia budowlanego, które uznane zostało przez inny właściwy organ za samowolne i wymagające wydania odpowiedniej decyzji w toczącej się już sprawie. Nie było decydujące dla sposobu załatwienia tej w istocie jednej sprawy administracyjnej, że prowadzona była ona z udziałem w charakterze strony właściciela obiektu, podczas gdy w jej trakcie zgłosiła się jako strona osoba wykazująca interes prawny nie w pełni samodzielny, lecz pochodny i zbieżny z interesem właściciela, bowiem wynikający z udzielonego jej przez właściciela upoważnienia. Należało po prostu rozważyć wówczas kwestię następstwa prawnego oraz podjęcia przez zainteresowane osoby działania w celu obejścia prawa poprzez próbę swoistego zalegalizowania samowoli, za to bez stosowania jedynie wchodzącego w rachubę przepisu art. 71 Prawa budowlanego, lecz przez odwołanie się do powołanej w pozornie nowej sprawie odmiennej podstawy materialnoprawnej. Trafnie wskazali skarżący, że niedostrzeganie przez właściwy organ administracji publicznej związku pomiędzy już toczącymi się sprawami dotyczącymi pewnych stadiów procesu budowlanego lub innej wchodzącej w rachubę instytucji Prawa budowlanego oraz pomijanie zapadłych tam rozstrzygnięć i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z innymi decyzjami organów administracji publicznej dotyczącymi tego samego interesu prawnego skarżących, stanowiło istotne naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Do uznania skargi za uzasadnioną wystarczające było już samo przyznanie w odpowiedzi na skargę, że w przedmiotowej sprawie mogły nie znajdować zastosowania powołane przez oba organy podstawy prawne, przy czym samo jedynie dodatkowe wyjaśnienie przez organ odwoławczy w postępowaniu sądowoadministracyjnym czego w rzeczywistości dotyczyła decyzja nie miało żadnego znaczenia przy dokonywaniu oceny prawnej zapadłych decyzji. Forma i treść tych decyzji z oczywistych względów nie mogły ulec zmianie w następstwie swoistych interpretacji dokonywanych przez stronę przeciwną w postępowaniu sądowym. O ile strona przeciwna dostrzegła wreszcie, że powinnością właściwych organów było kontynuowanie postępowania w przedmiocie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku oraz być może bezprzedmiotowe stało się ono wobec właściciela obiektu, to przecież powinno się nadal toczyć z udziałem aktualnego użytkownika obiektu oraz w tej samej sprawie, skoro wniosek Agnieszki F. o pozwolenie na budowę wpłynął w toku postępowania organu nadzoru budowlanego w przedmiocie tejże właśnie samowoli budowlanej. Na treść powyższych ocen dotyczących powinności stosowania art. 71 Prawa budowlanego nie miało zatem wpływu zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania w aspekcie podmiotowym lub przedmiotowym w określonym zakresie, również nie rozważone należycie przez właściwe organy /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. III RN 2/99 - OSNAPU 2000 nr 9 poz. 336 lub wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. IV SA 1578/96 - nie publ. oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 1214/97 - nie publ., wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r. IV SA 1106/97 - nie publ., art. 105 par. 1 Kpa/. Ustanowiona w art. 6 Kpa zasada praworządności stanowiąca powtórzenie zasady przyjętej w art. 7 Konstytucji RP ma znaczenie podstawowe przy ocenie prawidłowości działania organu administracji publicznej. Jak wykazano w powyższych rozważaniach organy te nie przestrzegały tej zasady w niniejszej sprawie. Bezkrytycznie przyjmowały za wiążący przedmiot sprawy zakreślony we wniosku strony /por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120/. Wbrew powinności wynikającej z art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa nie dążyły do wyjaśnienia okoliczności faktycznych umożliwiających ustalenie rzeczywistego przedmiotu sprawy, nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego wykraczającego poza treść wniosku strony, zaś organ odwoławczy ograniczył się do ogólnikowego omówienia bezzasadności konkretnych zarzutów odwołania pomimo konieczności rozstrzygnięcia szeregu kwestii wstępnych, wynikających już z treści przedstawionych mu akt sprawy /por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r. I SA 112/98 - nie publ./ Niedopuszczalne było prowadzenie dwóch odrębnych spraw dotyczących tego samego stanu faktycznego i prawnego w stosunku do dwóch podmiotów zobowiązanych, ale wobec każdego oddzielnie, co wywołało w niniejszej sprawie błędne wyznaczenie jej przedmiotu oraz rozstrzygnięcie sprzeczne z trafnym orzeczeniem innego organu administracji publicznej i prawidłowym kierunkiem rozstrzygania dla realizacji normy wynikającej z art. 71 Prawa budowlanego. Prawidłowe działanie organu odwoławczego, aby we współdziałaniu ze stroną składającą odwołanie ustalić okoliczności pełniej uzasadniające jej interes prawny w zaskarżeniu /art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 par. 1 Kpa/ niewątpliwie doprowadziłoby do wniosku o niezbędności wyjaśnienia wpływu pozostałych wszczętych postępowań /zapadłych tam rozstrzygnięć, zgromadzonego tam materiału faktycznego/ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tymczasem jeszcze w odpowiedzi na skargę strona przeciwna twierdziła, jakoby zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy, skoro zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem powołanych w niej przepisów Prawa budowlanego, nie prowadziłaby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i była w ogóle do pomyślenia na etapie sądowej kontroli legalności decyzji. W konsekwencji omawianych uchybień organ odwoławczy nie miał podstawy do zastosowania art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, skoro rozstrzyganie sprawy w sposób identyczny jak uczynił to organ I instancji było przedwczesne w świetle niepełnego materiału faktycznego, wymagającego uzupełnienia w omówionym powyżej zakresie. Z tych względów oraz na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 55 par. 1 ustawy o NSA orzeczono jak na wstępie.