II SA/Wr 189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego garażu jednostanowiskowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po rozpatrzeniu odwołania P. J. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego W. z dnia 11 czerwca 2014 r. (Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego, jednostanowiskowego garażu towarzyszącego zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...], AM-3, obręb [...] - zaskarżoną obecnie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny w jakich zapadła przedmiotowa decyzja jest następujący: M. M., w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego we W. postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowolnej garażu zlokalizowanego na ww. działce, wystąpiła w dniu 24 kwietnia 2013r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla garażu wolnostojącego (początkowo wniosek dotyczył wiaty garażowej, został następnie zmieniony). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, organ lokalizacyjny przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który nie uzyskał jednak uzgodnienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r. organ nadzoru konserwatorskiego odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że nie może być ona zrealizowana w proponowanym zakresie na obszarze określonym w decyzji. W zaistniałych okolicznościach, w dniu 29 stycznia 2014 r. M. M. cofnęła wniosek z dnia 23 kwietnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie - postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało umorzone decyzją Prezydenta W. z dnia 4 lutego 2014 r. Cofając w dniu 29 stycznia 2014 r. opisany wcześniej wniosek, M. M. złożyła jednocześnie nowy wniosek: o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednostanowiskowego wolno stojącego garażu na opisanej wcześniej nieruchomości. Po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego uzyskano konieczne uzgodnieni, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. J., domagając się jej uchylenia i odmówienia ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący się zarzucił organowi, między innymi, wszczęcie i prowadzenie postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. o ustalenia warunków zabudowy, pomimo, że w momencie wszczęcia tego postępowania, decyzja umarzająca postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. nie była jeszcze ostateczna. Tym samym postępowanie z wniosku z 2013 r, dotyczące tej samej inwestycji i na tej samej nieruchomości, nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. Podniesiono również zarzut nie uwzględnienia, przez organ lokalizacyjny, z urzędu, postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 listopada 2013 r. odmawiającego uzgodnienia zamierzenia jako sprzecznego z zasadami ochrony zabytków, wydanego w umorzonym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło powyższego odwołania. Argumentując swoje stanowisko, organ drugiej instancji wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p). Kolegium stwierdziło, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuowania funkcji w terenie, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowisko kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Teren sąsiedzki jest intensywnie zurbanizowany. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym, bliźniaczym lub wolnostojącym. Budowa garażu jest naturalnym uzupełnieniem tej funkcji nie zmieniającym jej przeznaczenia. Nie ma zatem wątpliwości, że planowania inwestycja stanowi kontynuację funkcji obszaru analizowanego, w którym to obszarze – jak zauważyło Kolegium - duża liczba budynków mieszkalnych uzupełniania jest budynkami infrastrukturalnymi (gospodarczymi, garażowymi itp.). Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzą też ustalenia dotyczące pozostałych parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przytaczając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie planistyczne), Kolegium wykazywało, że zostały one ustalone zgodnie z warunkami określonymi w przywołanym rozporządzeniu. Zdaniem organu odwoławczego, spełniony także został warunek dostępu do drogi publicznej, rozumianej zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. U.. Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwiają się zdaniem Kolegium także przepisy odrębne. W tym kontekście, związku z zarzutami odwołania organ stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2014 r., poz. 1446 – dalej u.o.z.o.z). W uzasadnieniu decyzji zaakcentowano, że w postępowaniu lokalizacyjnym wymóg uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków jest w zasadzie jedynym instrumentem pozwalającym kształtować uwarunkowania konserwatorskie. W niniejszej sprawie uzgodnienie projektu decyzji nastąpiło w formie tzw. "milczącej zgody" (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w wyniku upływu terminu. Tym samym – zdaniem organu - brak podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z naruszeniem uwarunkowań wynikających z ochrony zabytków. Skoro nastąpiło milczące uzgodnienie projektu decyzji, to na etapie postępowania odwoławczego Kolegium nie może badać i kwestionować uwarunkowań zastrzeżonych dla konserwatora zabytków, wyrażanych w formie postanowienia. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podjął w tym zakresie czynności, w wyniku których wypowiedział się organ uzgadniający (D. Wojewódzki Konserwator Zabytków) stwierdzając w piśmie z dnia 27 października 2014 r., że dokonał uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez tzw. milcząca zgodę. Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień związanych z dwukrotnym wystąpieniem organu pierwszej instancji o uzgodnienie i w konsekwencji, z dwukrotnym zajęciem stanowiska przez Konserwatora w tej samej sprawie. Pierwsze postanowienie odmawiające uzgodnienia (na które powołuje się skarżący) wydane bowiem zostało w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestorki z dnia 23 kwietnia 2013 r., które zakończone zostało decyzja o jego umorzeniu. Natomiast pozytywne uzgodnienie przez tzw. milcząca zgodę, dokonane zostało w postępowaniu z wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. Jako istotne Kolegium podkreśliło, że projekt decyzji o warunkach zabudowy - choć dla tej samej inwestycji – to w płaszczyźnie ochrony zabytków znacznie się różni od poprzedniego. W drugim postępowaniu projekt decyzji w załączniku graficznym przewiduje bowiem ograniczenia dla końcowego usytuowania budynku. Tym samym nie można twierdzić, że dokonano uzgodnień o przeciwnej treści dla tego samego projektu decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie stanowi naruszenia prawa – mającego wpływ na wynik sprawy – wszczęcie przez organ I instancji postępowania w tej samej sprawie. Organ odwoławczy przyznał, że drugi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla takiej samej inwestycji, strona złożyła w dniu, w którym zawisła była jeszcze przed organem sprawa z wniosku inwestorki z dnia 23 kwietnia 2013 r., jednak na skutek cofnięcia tego wniosku, decyzją z dnia 4 lutego 2014 r. organ I instancji umorzył postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta stała się ostateczna. W zaistniałej sytuacji, organ nie dopatrzył się jednak uchybień prowadzących do uchylenia decyzji, tym bardziej, że w chwili wydawania decyzji, prowadzone już było tylko jedno postępowanie lokalizacyjne. Analizując pozostałe postanowienia decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium stwierdziło, że chronią one interesy wszystkich stron postępowania przez zapisy odnoszące się do wymagań ochrony interesów osób trzecich. W zakresie pozbawienia dostępu do światła dziennego (co było podnoszone w odwołaniu) organ wskazał, że należy spełniać wymagania wynikające z rozporządzania w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, co obliguje inwestorkę do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie spełniał wymagania § 13 przywołanego rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Projekt budowlany zostanie zaakceptowany przez właściwy organ, gdy będzie zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z tego też względu na etapie decyzji lokalizacyjnej nie rozstrzyga się w sposób definitywny problematyki usytuowaniu budynku przy granicy działki oraz zachowania linijki światła. Przepisy techniczno-budowlane będą stosowane dopiero wówczas, gdy zostanie sporządzony projekt budowlany i wtedy będzie można ocenić spełnienie wymogów odległościowych. Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień procesowych w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, które przeprowadzono z poszanowaniem zasad określonych w k.p.a. oraz u.p.z.p. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia stanu zagospodarowania działek i ustalenia warunków zabudowy. Ocena materiału dowodowego nie wykracza poza zakres swobodnej oceny. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił: 1/ naruszenie przepisów art. 8 i art. 61a k.p.a. przez wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące tej samej inwestycji nie zostało zakończone decyzją ostateczną; 2/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 12 u.p.z.p. przez nieuwzgędnienie postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej DWKZ) z dnia 27 listopada 2013r., odmawiającego uzgodnienia inwestycji ze względu na jej sprzeczność z zasadami ochrony zabytków; 3/ art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z.o.z przez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem przepisów tej ustawy. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się głównie na zarzutach wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania z wniosku M. M. z dnia 29 stycznia 2014 r. pomimo niezakończenia decyzją ostateczną wcześniej prowadzonego postępowania, dotyczącego tej samej inwestycji. Skarżący uważa, że w zaistniałej sytuacji, drugie postępowanie nie powinno być wszczęte – Prezydent W. zdaniem strony powinien na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania wydając stosowne postanowienie. Autor skargi akcentował także kwestie związane z ochroną zabytków, wskazując zwłaszcza na pominięcia przez organy postanowienia DWKZ z dnia 27 listopada 2013 r. podjętego w ramach postepowania prowadzonego z wniosku inwestorki z 2013 r., którym to postanowieniem odmówiono uzgodnienia tej samej inwestycji, jako sprzecznej z zasadami ochrony zabytków. Skarżący polemizuje również ze stanowiskiem Kolegium, jakoby oba projekty złożone przez uczestniczkę postępowania – ten zawarty we wniosku z 2013 i ten którego dotyczy niniejsze postępowanie - różniły się znacznie, gdyż obecnie rozpatrywany projekt decyzji lokalizacyjnej w załączniku graficznym przewiduje ograniczenie do końcowego posadowienia budynku. Zdaniem skarżącego Kolegium zajmując takie stanowisko, nie dostrzegło, że postępowanie lokalizacyjne dotyczy już istniejącego garażu a nie mającego dopiero powstać obiektu budowlanego. Od czasu wybudowania garaż ten nie był modernizowany ani przebudowywany. W związku z powyższym do rzekomych zmian projektu nie mogło dojść. Zdaniem strony są one zmianami wyłącznie na papierze – aktualny stan rzeczy wskazuje zaś projekt załączony do wniosku z 2013 r. Skarżący zauważył również, że jeżeli Kolegium twierdzi, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa, to znaczy, że nie dostrzegło też ono, że decyzja ta dotyczy legalizacji istniejącego obiektu a nie przyszłości. Nadto w ocenie skarżącego wskazywane przez Kolegium zmiany projektu dotyczą tylko pewnych jego elementów, co nie zmienia faktu, że inwestycja jako całość jest niezgodna z zasadami ochrony nad zabytkami, jak wskazano to w postanowieniu DWKZ z 2013 r. Skoro organy nie uwzględniły wskazanego postanowienia, nie można uznać, że w postępowaniu doszło do prawidłowych uzgodnień z konserwatorem. Treść tego postanowienia dobitnie wskazuje bowiem, że decyzja lokalizacyjna narusza wprost przepisy o ochronie zabytków tj. art. 4 pkt 2 i 3 tej ustawy, do stosowania których Kolegium jest także zobowiązane. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej także "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, której szczegółowe zasady określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "r.M.I". Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 r.M.I. obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 r.M.I.). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku, który rozpoznawany był przez organy administracji w niniejszej sprawie, była inwestycja obejmująca budowę jednostanowiskowego, wolnostojącego garażu w związku z prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej. Na okoliczność tę wyraźnie wskazały organy stwierdzając, że postępowanie dotyczy inwestycji już zrealizowanej i służy legalizacji stanu istniejącego. W świetle regulacji zawartych w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane decyzja taka jest niezbędna dla ustalenia, czy wybudowany w ramach samowoli budowlanej obiekt zgodny jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) - w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego). Jak stwierdził organ pierwszej instancji, decyzja taka powinna być wydana dla potencjalnej inwestycji – identycznej, z już zrealizowaną. Z tego też względu organ nie kwestionował stanu zastanego ale przeprowadził procedurę dla tak rozumianej inwestycji (por. uzasadnienie organu I instancji). Powyższe oznacza, że organ uwzględnił rzeczywisty stan istniejący na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji. Wskazuje na to również treść wniosku, w którym wyraźnie wskazano na konieczność uzyskania decyzji ze względu na postępowanie przed organem nadzoru budowlanego a inwestorka w złożonych załącznikach i w samym wniosku określiła parametry i lokalizację przedmiotowego istniejącego obiektu. Z akt wynika również, że organ zgromadził dokumentację zdjęciową obrazującą wielkość i usytuowanie spornego obiektu. Powyższe oznacza, że organ ustalał warunki zabudowy dla obiektu identycznego z już zrealizowanym. Stanowisko takie należy uznać za uprawnione. Niewątpliwie bowiem rozróżnienia wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego dopiero powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Przywołane wyżej regulacje art. 48 Prawa budowlanego, wprowadzone zostały w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06, jednakże należy je traktować jako wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie. Musi więc istnieć związek między postępowaniem legalizacyjnym a lokalizacyjnym. W niniejszej sprawie ten związek przez strony postępowania nie jest kwestionowany. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę "Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu". Treść tej analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jako trzykrotna szerokość frontu działki, terenu intensywnie zurbanizowanego w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym, bliźniaczym lub wolnostojącym. Duża liczba budynków mieszkalnych uzupełniona jest budynkami infrastrukturalnymi (gospodarczymi, garażowymi). Słusznie więc organy obu instancji oceniły, że przedmiotowa inwestycja będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioskowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację parametrów, cech i gabarytów sąsiedniej zabudowy. W ocenie Sądu , stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa procesowego, po prawidłowo – przy zapewnionym udziale stron – przeprowadzanym postępowaniu, w toku którego organy zabrały wszystkie dowody w postaci dokumentów i stanowisk organów niezbędnych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle dokonanych ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego należy zgodzić się z Kolegium, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zatem organ pierwszej instancji nie mógł odmówić inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku zarówno w kwestii naruszenia przepisów procesowych jak prawa materialnego. Można zgodzić się ze skarżącymi, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło na pewnym etapie do naruszenia przepisów procesowych jako, że przez krótki okres zaistniała tożsamość przedmiotowa i podmiotowa spraw zawisłych przed Prezydentem W., wywołana wnioskami skarżącej z dnia 23 kwietnia 2013r. oraz z dnia 29 stycznia 2014 r. W chwili kiedy składany był drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy (z dnia 29 stycznia 2014 r.) toczyło się jeszcze postępowanie zainicjowane wnioskiem uczestniczki postępowania z dnia 23 kwietnia 2013 r. Rację jednak ma organ odwoławczy, że nie jest to naruszenie tego rodzaju, że może skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. W tym samym dniu w którym uczestniczka złożyła drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy, cofnęła jednocześnie swój wniosek z dnia 23 kwietnia 2013 r. Tym samym uniemożliwiła organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest bowiem na zasadzie skargowości, a więc, w przypadku gdy strona cofnie wniosek wszczynający takie postępowanie, organ administracyjny traci prawo do rozstrzygania sprawy zawiązanej tym wnioskiem. W zaistniałych okolicznościach Prezydent W. zobowiązany był, co też uczynił, zakończyć postępowanie w inny sposób niż przez decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Wobec cofnięcia wniosku, zainicjowane nim postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zatem organ trafnie decyzją z dnia 4 lutego 2014 r. umorzył postępowanie prowadzone z wniosku M. M. z dnia 23 kwietnia 2013 r. Jednocześnie jednak organ w tym samym dniu zawiadomił strony o wszczęciu nowego postępowaniu. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że zawisłość tożsamych spraw trwała od 29 stycznia 2014 r. do dnia 4 lutego 2014 r., przy czym – co istotne, pierwsza z tych spraw nie została zakończona w sposób orzekający do istoty - przez przyznanie, czy też odmowę przyznania praw, ale w sposób formalny, przez umorzenie postępowania. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja umarzająca, stała się ostateczna przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. tj. przed dniem 11 czerwca 2014 r. Sam skarżący wskazuje, że decyzja o umorzeniu postępowania, stała się ostateczna najwcześniej z dniem 19 lutego 2014 r. Na moment podjęcia tego rozstrzygnięcia, bezsprzecznie nie było więc stanu zawisłości dwóch tożsamych spraw. Zdaniem Sądu, nie zaistniało więc naruszenie prawa tego rodzaju, że rzutowałoby ono na wynik sprawy i prawidłowość podjętego orzeczenia, czy też prowadziłoby do nieważności postępowania – a tylko w takim przypadku można rozważać wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Organ uwzględnia stan prawny z chwili orzekania, a na ten moment przed organem pierwszej instancji – a tym bardziej przed Kolegium - nie było już stanu zawisłości dwóch tożsamych spraw i nie było decyzji ostatecznej rozstrzygającej tożsamą sprawę. Za decyzję rozstrzygającą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie uznaje się bowiem decyzji o umorzeniu postępowania. W okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie nie można też mówić, jak wywodzi się w skardze, o istotnym – wręcz rażącym - naruszeniu art. 61 a k.p.a. W orzecznictwie, faktycznie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania na żądanie strony, skutkujące koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć również sytuację, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie. Chodzi tu jednak o taką sytuację, która w sposób oczywisty stanowić będzie przeszkodę dla wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie takiej oczywistej sytuacji nie było skoro uczestniczka postępowania skutecznie cofnęła wniosek z 23 kwietnia 2013 r. uprawniający organ do procedowania w sprawie. Okoliczności te należało uwzględnić badając ewentualne przeszkody do wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. W ich świetle, wątpliwości budziłaby raczej odmowa wszczęcia postępowania. Jak już wyjaśniono, cofnięcie wniosku skutkować musiało umorzeniem postępowania. Z chwilą wydania decyzji umarzającej, postępowanie zostało zaś zakończone. Brak ostateczności tej decyzji i ewentualny środek zaskarżenia mogłyby ewentualnie być rozważne jako podstawa dla zawieszenia postępowania. Nie jest zatem zasadny podnoszony w skardze zarzut rażącego naruszenia art. 61 a k.p.a., tym bardziej, że wskazana przesłanka odmowy wszczęcia postępowania rozumiana jako prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, nie została wprost określona w przepisach prawa, lecz stanowi wynik interpretacji przepisu wyrażany w judykaturze. Nadto zaistnienie tej przesłanki uzależnione jest od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych występujących w danej sprawie. Sąd nie podziela także zarzutów związanych z nieuwzględnieniem, postanowienia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 listopada 2013 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej i w związku z tym, z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i u.p.z.p. Nie są także zasadne, związane z powyższą kwestią, zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium jest trafne i Sąd je w całości aprobuje. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe oznacza, że w istocie, organ lokalizacyjny przedstawia do uzgodnienia konserwatorowi zabytków projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie uzgodnienie decyzji przez DWKZ miało miejsce przez tzw. milcząca zgodę – co w sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego. Wymóg uzgodnienia został więc spełniony. Organ nie mógł natomiast posiłkować się postanowieniem DWKZ z dnia 27 listopada 2013 r. – gdyż odnosiło się ono do innego projektu decyzji i wrażone było w innym postępowaniu. Jak słusznie zauważa Kolegium, projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji (a nie "projekt złożony przez Panią M.- ten zawarty we wniosku z 22 kwietnia 2013 r. i ten którego dotyczy niniejsze postępowanie – (dołączony do wniosku z 29 stycznia 2014 r.)" - do których to wniosków inwestora nawiązuje na str. 7 autor skargi), przekazany do uzgodnienia konserwatorowi, różni się w części graficznej od projektu decyzji sporządzonej w postępowaniu wszczętym na wniosek z 2013 r. Postanowienie DWKZ z dnia 27 stycznia 2013 odnosi się zaś do projektu decyzji lokalizacyjnej z 2013r. W postępowaniu wszczętym w 2014 r., właśnie ze względu na stanowisko konserwatora zabytków wyrażone we wcześniejszym postępowaniu – organ odmiennie niż wcześniej określił linię zabudowy obejmując nią tylko część szerokości frontu działki stanowiącej teren na wysokości (przed) obiektu którego dotyczy wniosek, a nie jak uprzednio całą szerokość frontu działki (również przed budynkiem mieszkalnym). Warto też zauważyć, że odmowa uzgodnienia przez DWKZ wcześniejszego projektu decyzji lokalizacyjnej spowodowana była właśnie sposobem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej zabudowy, wzdłuż frontu działki w oddaleniu o około 12 m od jej zewnętrznej krawędzi na całej jej szerokości. W takim ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, konserwator dopatrzył się możliwości nie tylko legalizacji samowoli budowlanej, ale też powstania w przyszłości podobnej kubatury w części działki stanowiącej przydomowy ogródek przed budynkiem nr [...], który - jako obiekt zabytkowy - objęty jest indywidulaną ochroną konserwatora. Organ nadzoru konserwatorskiego stwierdził, że przy linii zabudowy wyznaczonej właśnie w taki sposób, lokalizacja jakiegokolwiek garażu jest niezgodna z zachowaniem historycznego sposobu zagospodarowania działki, jak też z zapewnieniem odpowiedniej ekspozycji budynku nr [...]. Podał także, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy dopuszcza powstanie kolejnych tego typu form na działce np. przed budyniem. W zaskarżonej aktualnie decyzji lokalizacyjnej, przedstawione wyżej stanowisko DWKZ zostało uwzględnione i linię zabudowy wyznaczono inaczej. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że organy pominęły opinię konserwatora. Trudno też zgodzić się ze oceną, że inwestycja jako całość jest niegodna z zasadami ochrony zabytków i narusza przepisy u.o.z.o.z. Przeczy temu pozytywne uzgodnienie w niniejszej sprawie projektu decyzji przez DWKZ – którym to uzgodnieniem orzekające w niniejszej sprawie organy są związane – co jasno wyjaśniło Kolegium. Ze względu na wiążący charakter uzgodnienia, organy prowadzące postępowanie w sprawie główne, nie mogą odmiennie oceniać kwestii dla której właściwy jest inny organ. Nadto obecne stanowisko DWKZ spójne jest z uzasadnieniem zawartym w jego postanowieniu z dnia 27 listopada 2013, które to uzasadnienie strona skarżąca cytuje również w skardze. Czyni to jednak wybiórczo, pomijając zupełnie, że odmowa uzgodnienia nastąpiła jedynie ze względu na wadliwie z punktu widzenia ochrony zabytków, wyznaczoną linię zabudowy. W pozostałym zakresie DWKZ stwierdził, że "typ inwestycji określony w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalny na terenie osiedla [...] oraz w obrębie parceli nr [...], gdyż budowa garaży o minimalnych parametrach wynika z potrzeby dostosowania zabytkowego układu do współczesnych potrzeb użytkowych" i dalej "Organ konserwatorski dopuszcza lokalizację oraz parametry powstałego obiektu" oraz "(...) uzgodnienie inwestycji jest możliwe po doprecyzowaniu lokalizacji istniejącego garażu, bez możliwości dopuszczenia budowy kolejnych tego typu obiektów we frontowej części parceli nr [...]". Przytoczone fragmenty wypowiedzi zawartej w postanowieniu z dnia 27 listopada 2013 r. nie potwierdzają zatem stanowiska skarżącego, że DWKZ bezwzględnie wykluczył możliwość lokalizowania spornego garażu i stwierdził, że bezwarunkowo narusza on przepisy u.o.z.o.z. Reasumując, w świetle przedstawiony wyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.