II SA/Wr 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Wojewody D. z dnia 28 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Wojewoda D., na skutek zażalenia złożonego przez S. C., postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia 27 stycznia 2014 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania B. C. z pobytu stałego w lokalu przy ul. J. [...] we W. Zaskarżone postanowienie Wojewody D. zostało wydane w następującym stanie faktyczno-prawnym: W dniu 3 stycznia 2014 r. S. C. wystąpiła do Prezydenta W. o wymeldowanie B. C. z pobytu stałego w lokalu przy ul. J. [...] we W.. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że B. C. jest jej byłą synową, która od dawna nie zamieszkuje w miejscu, gdzie jest w sposób nieuprawniony zameldowana. Organ I instancji pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnia braków formalnych jej wniosku poprzez okazanie dokumentu potwierdzającego, że posiada tytuł prawny do wyżej wymienionej nieruchomości. W dniu 22 stycznia 2014 r. S. C. zeznała do protokołu, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu przy ul. J. [...] we W., a ostatnim najemcą był jej syn J. C., który zmarł w 2005 r. Według S. C. obecnie nikt nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu, choć zdaniem wnioskodawczyni jej wnuki – A. C. i M. C. mają prawo do zawarcia umowy najmu przedmiotowej nieruchomości, gdyż w niej zamieszkują. Prezydent W. opisanym wyżej postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania B. C. z pobytu stałego w lokalu przy ul. J. [...] we W.. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji przywołał treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., dalej w skrócie u.e.l.d.o.), w myśl którego organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego, trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Prezydent W. uznał, iż wnioskodawczyni nie służy przymiot strony, skoro sama przyznała, że nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu przy ul. J. [...] we W.. Organ I instancji stwierdził ponadto, że nie widzi interesu społecznego w podjęciu tego postępowania urzędu, zaś kwestie podniesione przez wnioskodawczynię powinny być rozstrzygane na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. W zażaleniu skarżąca, oprócz zarzutów dotyczących niewłaściwego postępowania B. C., podniosła, że działa na rzecz swoich wnuków i podobnie jak każdy sąsiad, również osoba obca, ma prawo zgłosić brak dyscypliny meldunkowej, o której jej wiadomo. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta W. wskazał przede wszystkim, iż dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), nowelizacja pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazano przy tym, że wprowadzony tą nowelizacją przepis art. 61a k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wobec wskazanego wyżej przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli w sposób oczywisty, bez przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, jak i w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania opierane jest na poczuciu sprawiedliwości społecznej czy ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, należy zastosować regulację z art. 61 a § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1685/12).W takiej sytuacji brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go decyzją o umorzeniu postępowania w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny nie poparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego istotną cechą jest także realność (aktualność). Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo ustalił, że S. C. nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał przy tym - zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r sygn. akt III SA/Łd 640/13 - że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zapisach ewidencyjnych organ prowadzący ewidencję ludności może dokonać jej "sprostowania" z urzędu, w sytuacji gdy uzna, iż zaistniały przesłanki do wymeldowania danej osoby z miejsca pobytu stałego. S. C. nie może jednakże domagać się od organu ewidencyjnego wszczęcia takiego postępowania z urzędu "na jej wniosek". Pismo osób żądające wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie, w której nie przysługują im uprawnienia strony, nie może być traktowane jako wszczynające automatycznie postępowanie, zmierzające do wydania aktu administracyjnego, stanowiącego merytoryczne rozpoznanie tego wniosku. Postępowanie może być bowiem prowadzone w trybie wnioskowym jedynie wtedy, kiedy wynika to z przepisów prawa - kiedy wprost ustawa tak stanowi, bądź jeśli przedmiotem sprawy administracyjnej jest przyznanie określonych uprawnień. W takiej sytuacji wniosek osoby zainteresowanej o wszczęcie postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, W szczególności sytuacja taka nie zobowiązuje organu do zareagowania w formie procesowej na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, w której domaga się ona wszczęcia postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, aby organ miał obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wnioskuje o to podmiot, który nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu. Nawet ewentualne uznanie przez organ w przyszłości, że zasadnym jest wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego nie spowoduje, że osobom jedynie zainteresowanym, niebędącym stronami w sprawie, będzie przysługiwało prawo uczestniczenia w takim postępowaniu. Skoro bowiem nie będą legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu, to nie będą mogły uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wymeldowania z tego lokalu. Dalej zwrócono uwagę, iż skoro w myśl art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu, to nie może budzić wątpliwości, iż ustalenie przez organ, że podmiot składający taki wniosek nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu nie może doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania przez organ meldunkowy. W niniejszym postępowaniu bezspornym jest, iż S. C. nie posiada tytułu prawnego do lokalu przy ul. J. [...] we W., wobec czego nie przysługuje jej tytuł strony postępowania dotyczącego wymeldowania kogokolwiek z przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożyła S. C., która nie kwestionując ustaleń organów co do braku po jej stronie interesu prawnego, wskazywała na okoliczności świadczące o niegodziwości B. C. oraz o opuszczeniu przez nią na stałe przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę organowi I instancji na kwestie obowiązku stałego czuwania przez organy administracji publicznej nad aktualnością i referencyjnością danych zawartych w prowadzonych przez nie zbiorach meldunkowych i podejmowania czynności zmierzających do ich stosownego zweryfikowania, w razie powzięcia realnych wątpliwości, co do zamieszkiwania danej osoby w miejscu stałego pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia organy administracji publicznej działały w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wedle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż z treści przytoczonego powyżej art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Koncentrując się na pierwszej z tych przesłanek warto zauważyć, iż żądanie skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzało do uruchomienia trybu postępowania z urzędu o wymeldowanie konkretnej osoby z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym będącego w zasobach mieszkaniowych Gminy W. Przypomnieć wobec tego trzeba, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego, trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak wynika z powyżej cytowanego przepisu legitymowanym do złożenia stosownego wniosku jest wyłącznie właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do konkretnego lokalu mieszkalnego. W badanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, iż skarżąca nie spełniała tego warunku, gdyż nie była właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. J. [...], ani też nie dysponowała jakimkolwiek innym tytułem prawnym do tego lokalu, jak też nie przedłożyła w toku postępowania pełnomocnictwa osób, które takie prawa mogły posiadać. Zgodzić się należy również z organem odwoławczym, że pismo osób żądające wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie, w której nie przysługują im uprawnienia strony, nie może być traktowane jako wszczynające automatycznie postępowanie, zmierzające do wydania aktu administracyjnego, stanowiącego merytoryczne rozpoznanie tego wniosku. Postępowanie może być bowiem prowadzone w trybie wnioskowym jedynie wtedy, kiedy wynika to z przepisów prawa - kiedy wprost ustawa tak stanowi, bądź jeśli przedmiotem sprawy administracyjnej jest przyznanie określonych uprawnień. W takiej sytuacji wniosek osoby zainteresowanej o wszczęcie postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, W szczególności sytuacja taka nie zobowiązuje organu do zareagowania w formie procesowej na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, w której domaga się ona wszczęcia postępowania. Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.