II SA/Wr 1904/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Sędziowie WSA Mieczysław Górkiewicz, NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant apl.prok. Katarzyna Książek-Tomkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia 28 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia budowy wiaty na drewno opałowe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 /dziesięciu/ zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych. Na wniosek zgłoszeniowy z dnia 14 kwietnia 2003 r. ,przedłożony wraz z załącznikami przez J. Z., w sprawie postawienia wiaty na drewno opałowe w K. przy ul. S. 38 działka nr 9/3/AM-4/ obręb Z., Starostwo Powiatowe w K. -Wydział Zagospodarowania Przestrzennego, Architektury i Budownictwa wszczęło postępowanie ,w toku którego postanowieniem [...] z dnia 24. kwietnia 2003 r. wydanego na podstawie art. 123 Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1969 r. oraz art. 31 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo Budowlane nałożyło na J. Z. obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 14 kwietnia 2003. Uzupełnienie wskazanych braków nastąpić miało poprzez przedłożenie w tamtejszym Wydziale: zaznaczenia na mapie sytuacyjno-wysokościowej projektowanej wiaty, przedłożenia zgody współwłaściciela działki na daną inwestycję, uzupełnienia dołączonych szkiców o szkic rzutu poziomego wraz z wymiarowaniem i podaniem danych technicznych wiaty-wyznaczając 30 dniowy termin na usunięcie nieprawidłowości. Pismem z dnia 13 maja 2003 wraz załącznikami J. Z. dokonał uzupełnienia wniosku zgłoszeniowego z dnia 14 kwietnia 2003r. Decyzją nr [...] z dnia 12 czerwca 2003 r. wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego i art. 30 ust 1a Ustawy w dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, Starosta Powiatowy w K. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia na postanowienie wiaty na drewno w K. przy ul. S. 38, działka nr 9/3/AM-4/ obręb Z., uzasadniając, iż w wniosku z dnia 13 maja 2003 r. inwestor, mimo nałożonego na niego obowiązku złożenia zgody współwłaściciela nieruchomości, nie dopełnił niniejszego wymogu. W wyniku powyższego wniosek inwestora nie został prawidłowo uzupełniony, co stanowiło podstawę do złożenia niniejszego sprzeciwu. Od powyższej decyzji J. Z. złożył w dniu 4 lipca 2003 r. odwołanie. Uzasadnił, iż zgłaszając zakres robót nie wymagających pozwolenia na budowę, nie określił w swoim wniosku, że jest to inwestycja, lecz zgłoszenie robót ,nadto przedłożył mapę sytuacyjno-wysokościową ,szkic miejsca składowania drewna niezbędnego do ogrzewania mieszkania , uzyskał ustną zgodę współwłaścicieli - J. i J. S., łącznie ze wskazaniem składowania tego drewna. Podtrzymał argumentację, iż jest to jedynie zadaszenie drewna opałowego. Pismem z dnia 09 lipca 2003 r. [...] Starostwo Powiatowe w K. przekazało niniejsze odwołanie D. Urzędowi Wojewódzkiemu we W. - Wydział Rozwoju Regionalnego wraz z uzasadnieniem podtrzymującym słuszność rozstrzygnięcia podjętego w decyzji Starosty K. nr [...] z dnia 12 .06.2003 r. ,od której J. Z. złożył niniejsze odwołanie. Decyzją z dnia 28 lipca 2003 nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeks Postępowania Administracyjnego i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane, Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej I-ej instancji zastosował prawidłową procedurę administracyjną. Wskazał na wymogi obowiązujące przy zgłoszeniu wykonania robót. Wskazał na nie uzupełnienie wskazanego przez organ, braku wniosku, w postaci wymaganej zgody współwłaścicieli nieruchomości. Powołał się na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego do usunięcia braków, w wyniku którego, organ administracji architektoniczno -budowlanej prawidłowo miał wnieść sprzeciw, w drodze decyzji, zgodnie z przepisem art. 104 i przepisem art. 30 ust 1a Prawa Budowlanego. Na powyższą decyzję J. Z. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, zaskarżając powyższą decyzje w całości i zarzucając dopuszczenie do samowolnej zmiany zakresu robót, niezgodną z treścią składanego wniosku co zmieniło w sposób zasadniczy potrzeby skarżącego, o które nie występował. W uzasadnieniu wskazał, iż jako wnioskodawca nie występował o postawienie wiaty na drewno opałowe ,lecz o zadaszenie już istniejącej pryzmy drewna do użycia w kominku domowym. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 października 2003 r. Wojewoda D. odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./-sprawy ,w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe Wojewódzkie Sądy Administracyjne na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego przepisu wynika ,że w rozpoznawanej sprawie ,w której skarga wniesiona została przed wskazaną data zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ,formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji ,czy też innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego ,które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności ,będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne -art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego ,okoliczności faktycznych i prawnych uznał konieczność zastosowania w spawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy ,że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a/ spowodowanym niedopełniam obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./. Przepis art. 7 k.p.a stanowi ,iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie z wyrokiem NSA w Poznaniu z dnia 11.07.2002 ISA/Po 788/00 Biul. Skarb.2002/6/25 . "K.p.a. nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 k.c., która znajduje w takim przypadku zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu.". Zauważyć należy ,iż to organ w niniejszej sprawie już na samym początku postępowania wszczętego w związku ze złożeniem przez J. Z. wniosku ,dokonał niedopuszczalnego przeredagowania treści wniosku, a następnie w obliczu zaistniałych rozbieżności dopuścił się uchybień w prowadzeniu postępowania dowodowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 04.04.2002 I SA 2188/00 LEX nr 81741: "Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska." Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji zamiast wyjaśnić przedmiot i zakres żądania, wbrew stanowisku skarżącego J. Z., uznał, że domaga się on pozwolenia na budowę wiaty ,podczas gdy sam zainteresowany zgłaszał budowę zadaszenia dla pryzmy drewna. Tak samo postąpił organ drugiej instancji, bowiem nie podjął starań w kierunku wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności, chociaż skarżący w odwołaniu zgłaszał w tym zakresie zarzuty i wskazywał, że Starosta Powiatu K. odniósł się do budowy wiaty ,która to nie była objęta żądaniem strony. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący ponowił swój zarzut, podnosząc, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja powinny dotyczyć budowy zadaszenia na drewno opałowe. Jak już wspomniano w cytowanym orzeczeniu NSA z dnia 04.04 .2002: "O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska." Organy obu instancji tego nie uczyniły, tym samym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy k.p.a. regulując postępowanie dowodowe, stanowią wyznacznik, jak i zbiór narzędzi dla organu, który w sytuacjach wymagających dookreślenia winien z nich korzystać w celu realizacji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 .11.2000 V SA 948/00 LEX nr 50114 "W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozstrzyganej sprawie organ zaniechał ustalenia okoliczności faktycznych, czyniąc założenia niezgodne ze stanem faktycznym i nie zmierzając do ich zmiany ,nawet pomimo wskazań strony na niezgodność z jej żądaniem. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.10.2001 I SA 1110/01 LEX nr 75516 "Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy." Organ nie wypełnił nałożonego na niego przepisami prawa obowiązku i mimo braków w materiale dowodowym wydał merytoryczną decyzję sprzeciwiając się tym samym m.in. przepisowi art. 80 k.p.a stanowiącemu ,że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z wyrokiem NSA z 04.07.2001 r I SA 1768/99 LEX nr 54171 naraził się na zarzut "dowolności", gdyż:" Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści". Organ niedopełniając nałożonych nań obowiązków, nie skorzystał z uprawnień jakie daje mu k.p.a. właśnie w celu dokonania pełnych ustaleń faktycznych, a mianowicie - w obliczu ujawnionych rozbieżności mógł zgodnie z art. 85 k.p.a. przeprowadzić oględziny, a zgodnie z art. 86 jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia mógł przesłuchać stronę. Zamiast powyższego oparł się na nieprecyzyjnym szkicu skarżącego, zaprzestając czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. Organ zaniechał w niniejszej sprawie podjęcia powyższych czynności, co skutkuje naruszeniem przepisów art. 7 i 77, a także 80 k.p.a., a zatem brakami w postępowaniu wyjaśniającym. Braki owe, które skutkowały naruszeniem prawa procesowego w zakresie postępowania dowodowego efekcie przyniosły skutek w postaci naruszenia norm prawa materialnego w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ, dysponując narzędziami w postaci uprawnień z zakresu postępowania dowodowego, nie ustalił faktów niezbędnych do prawidłowego zainicjowania ,jak i przeprowadzenia procesu decyzyjnego. "Przed rozpoczęciem budowy inwestor musi ustalić, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub jedynie zgłoszenia, czy też jest od tego obowiązku zwolnione"/Katarzyna Małysa, Nowe regulacje procesu inwestycyjno-budowlanego, str. 85/. J. Z. określił swoje zamierzenie inwestycyjne jako zadaszenie i zgodnie z taką jego kwalifikacją złożył wniosek zgłoszeniowy. Organ, jak już wspomniano, samowolnie zmienił zakres żądania, określając planowane roboty jako wiatę. Skoro zaistniała taka rozbieżność, sygnalizowana przez samego skarżącego, organ powinien korzystając z posiadanych uprawnień z zakresu postępowania dowodowego, dokonać kategorycznych ustaleń w zakresie planowanych robót w oparciu o regulację art. 3 ustawy Prawo Budowlane. Organ powinien był ustalić, czy planowana inwestycja jest obiektem budowlanym, a jeżeli tak to jakim, czy też ewentualne planowane roboty są robotami budowlanymi ,i jeżeli tak to jakimi. Założenia konstrukcyjne, które wielokrotnie podkreślał skarżący ,w tym obrazowo na zasadzie rysunku, pozwalały stwierdzić, iż faktycznie planowana inwestycja nie była wiatą w rozumieniu prawa budowlanego. Jeżeli organ posiadał co do owego stanu faktycznego wątpliwości był zdolny, a nawet zobowiązany w myśl art. 7 k.p.a do ich usunięcia korzystając ze wskazanych w niniejszym uzasadnieniu narzędzi. Brak tak podstawowych ustaleń w zakresie określenia kategorii planowanych inwestycji, przyniósł dalej idące konsekwencje, w postaci braku możliwości określenia, czy rzeczona inwestycja podlega przepisom określającym wymóg pozwolenia na budowę wg art. 28 ust 1 ustawy Prawo Budowlane, czy też jako rodzaj obiektu, czy tez robót budowlanych enumeratywnie wyliczonych w art. 29 niniejszej ustawy zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ,a objęty na mocy art. 30 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej /por. ibidem ,str.85,86/. Podnieść nadto należy regulację przepisu art. 30 ust 2 ustawy Prawo Budowlane ,stanowiącego ,iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. W niniejszym przypadku organ nie wykazał takiej konieczności zobowiązując J. Z. do uzupełnia braków zgłoszenia, których to nie uzupełnienie w terminie stało się podstawą do wniesienia sprzeciwu przez organ. Reasumując-organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości rodzaju robót przewidzianych przez skarżącego, i w konsekwencji nie wskazał, z jakiego przepisu wynika obowiązek zgłoszenia, rozszerzając ponadto bezprawnie żądanie strony i podejmując czynności zgodnie z kierunkiem wyznaczonym przez siebie nie zaś przez faktyczne żądanie strony. Brak powyższych ustaleń skutkował brakiem możliwości dokonania prawidłowej subsumcji przez organ, gdyż podstawą jej prawidłowości jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, aby prawidłowo móc go odnieść do przepisu prawa -w tym przypadku ustawy Prawo Budowlane, które to rozstrzygałoby o właściwej procedurze, mającej zastosowanie w rzeczonej sprawie. Mimo wskazanych braków organ podjął natomiast decyzję o sprzeciwie. Podkreślić w tym miejscu należy ,że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny spawy, to nie można ocenić ,czy jest on zgodny z hipoteza normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok z 06.11.1984 r. I SA 508/84,OSNA 2/84/100/. W obliczu przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości ,do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie, zarówno dotyczące procedury, jak i prawa materialnego związanego z przepisami ustawy Prawo Budowlane, dotyczące zakresu wnioskowanych robót, stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.