II SA/Wr 1906/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Grażyna Jeżewska - (spr) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2004 roku sprawy ze skargi B. i S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. z dnia [...]. nr [...]. 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz B. i S. Z. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego nad istniejącym garażem w K. przy ul. [...], działka nr A, przez K. D. bez pozwolenia na budowę, nakazał K. D., przedłożyć: inwentaryzację budowlaną powykonawczą, orzeczenie o stanie technicznym rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz z jej oddziaływaniem na zabudowę sąsiednią, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, w terminie do 31 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, iż podczas przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2001 r. oględzin na przedmiotowym obiekcie ustalono, że K. D. wybudował budynek mieszkalny wraz z przyległym garażem na podstawie zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 3 lipca 1975 r. W latach 1981-82 rozbudował budynek mieszkalny poprzez nadbudowę jednej kondygnacji nad garażem z wyjściem zewnętrznym do rozbudowanej części budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru w O. decyzją z dnia [...]., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz, 1071) po rozpatrzeniu odwołania K. M., radcy prawnego działającej w imieniu B. i S. Z. od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał , iż postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w wyniku pisemnej interwencji z dnia 20 marca 2001 r. pełnomocnika strony, w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez nadbudowę garażu w K. przy ulicy [...]. W trakcie przeprowadzonych 18 kwietnia 2001 r. oględzin ustalono, że K. D. w roku 1981/82 nadbudował garaż o pomieszczenie mieszkalne z zewnętrznym wejściem od strony podwórza. Sporna nadbudowa nad garażem, zgodnie z protokołem jest o wymiarach zewnętrznych 8,20x3,48 m, o wysokości wewnątrz pomieszczenia 2,46 m, a zlokalizowana w odległości 1,58 m od granicy sąsiedniej działki, bez otworów okiennych i drzwiowych, na nadbudowanej części wykonano taras. K. D. oświadczył do protokołu, iż nadbudowę wykonał, aby zwiększyć powierzchnię mieszkalną w latach 1981-1982 oraz w tym czasie wykonał elewację budynku. W konsekwencji powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w dniu [...], na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydał zaskarżoną decyzję. Od tej decyzji odwołanie złożyła, działająca w imieniu B. i S. Z. K. M., radca prawny, wskazując w uzasadnieniu na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy , wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi pierwszej instancji rozdzielność toczonego postępowania w odniesieniu do budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego oraz nadbudowy garażu i wybudowania łączącego oba obiekty przejścia podziemnego w granicy działek. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie przyznał , iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na fakt popełnienia przez K. D. samowoli budowlanej poprzez odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyległym garażem, udzielonego na podstawie zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę z 3 lipca 1975 r., przez Urząd Miejski w K. Potwierdził, że nadbudowę budynku nad garażem z wejściem z rozbudowanej części na zaplecze budynku wykonano w latach 1981-82., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Stwierdził także, że lokalizacja spornego budynku jest zgodna z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą MRN nr mX/52 85 z 18 grudnia 1985 r. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w K. nr YI/50/94 z 13 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 28, póz. 250 z 15 grudnia 1994 r.). Wskazał, że niezasadny jest podnoszony w odwołaniu zarzut, iż organ celowo przedłuża postępowanie, gdyż przedmiotem wcześniejszego postępowania był budynek gospodarczy, a przedmiotowa sprawa dotyczy nadbudowy garażu. Ponadto przedmiotem postępowania jest obiekt, a nie obiekty. Pod pojęciem obiektu budowlanego zgodnie z ustawa należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz instalacjami i urządzeniami. Ustawodawca, wyjaśniając pojęcie obiektu budowlanego posługuje się terminami: budynek, budowla, obiekt małej architektury. Tak wiec w przedmiotowej sprawie przedmiotem postępowania jest wyłącznie nadbudowa nad garażem. Nie jest możliwe, aby łączyć w jednym postępowaniu kilku spraw tak jak żąda strona. Wskazana w odwołaniu data, rozpoczęcia robót w 1993 r. i ukończenia jej do 1994r. oraz okoliczność, iż w latach 1996-1997 r. prowadzono nadal prace w tym obiekcie celem przystosowania dokonanej nadbudowy na cele mieszkalne, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzone 18 kwietnia 2001 r., oględziny, o których zostali wszyscy zawiadomieni pismem z 3 kwietnia 2001 r. potwierdziły, że samowoli budowlanej dokonano w latach 1981/82. Organ przyznał, iż postępowanie w sprawie nadbudowy budynku nad garażem zmierza do legalizacji, gdyż samowola ta powstała pod rządami przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dlatego zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994 r., w stosunku do tego obiektu mają zastosowanie przepisy z 1974 r. Przepisy te dopuszczają możliwość legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, o ile wcześniej organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do nakazania rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37. W tej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nie znalazł takich podstaw i dopuścił możliwość legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Zaś art.40 poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, stanowił iż organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych robót budowlanych, o ile taką konieczność stwierdzi. Organ I instancji na podstawie przedłożonych opracowań ustalił zakres niezbędnych do wykonania robót. Art. 32 ust. 2 stanowił, iż właściwy organ administracji może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia, jak też w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40, stąd powyższe rozstrzygniecie. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i S. Z., powołując się na naruszenie art.37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz na nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Przyznają , iż samowola budowlana miała miejsce w latach 1981/1982 r. Nie zgadzają się z twierdzeniem organów, iż lokalizacja nadbudowanego obiektu mieszkalnego jest zgodna z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...]. Ponadto wskazują, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organów, iż nadbudowany budynek mieszkalny nie spowodował szkody w ich mieniu, jak i nie przyczynił się do pogorszenia sposobu użytkowania ich obiektów. Nadbudowa budynku mieszkalnego powoduje szereg uciążliwości, bowiem popełnione samowole budowlane spowodowały, iż ich dom " znalazł się w studni, gdzie nie ma prawidłowej cyrkulacji powietrza i w chwili obecnej jest zawilgocony i zagrzybiony", o czym wielokrotnie informowali w swoich pismach i interwencjach. Nie zgadzają się na legalizację samowoli budowlanej. Proponują, aby nadbudowa garażu pozostała, ale z wejściem wewnętrznym, a nie zewnętrznym. Po rozpatrzeniu wniosku, zawartym w skardze, NSA odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podnosząc że, stanowisko skarżących, wyrażane w toku całego postępowania, sprowadza się do żądania bezwzględnego wydania nakazu rozbiórki obiektów K.D. Wszelkie inne rozstrzygnięcia traktowane są przez nich jako naruszenie obowiązującego prawa i ich interesu. Wskazał, że zaskarżona decyzja obejmuje tylko i wyłącznie nadbudowę garażu, zlokalizowanego w odległości 1 ,58 m. od granicy nieruchomości, zaś z protokołu oględzin z 18 kwietnia 2001 r. wynika, że garaż wraz z nadbudowaną częścią od strony granicy nie ma otworów okiennych ani drzwi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania ( wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Dla oce zasadności skargi, istotne znaczenie miało ustalenie prawidłowości przeprowadzonego procesu postępowania legalizacyjnego, samowolnie nadbudowanego garażu w 1981/1982 r. Jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej wg przepisów dotychczasowych tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z przywołanej ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że w stosunku do obiektu samowolnie zrealizowanego, postępowanie administracyjne może zakończyć się decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu (art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2), zaś w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli, organ może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę, bądź wydać decyzję na podstawie art. 37 lub na podstawie art. 40, tj. doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika skarżących, w którym zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania w sprawie popełnionej samowoli budowlanej. W dniu 18 kwietnia 2001 r. organ I instancji dokonał oględzin, sporządzając na tą okoliczność stosowny protokół. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, organ I instancji, powołując się na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r, nakazał K. D. przedłożyć: inwentaryzację budowlaną powykonawczą, orzeczenie o stanie technicznym rozbudowanej części budynku mieszkalnego wraz z jej oddziaływaniem na zabudowę sąsiednią, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W ocenie składu orzekającego, organy błędnie przyjęły, iż przepis art. 40 pyt. ustawy daje organom administracji publicznej uprawnienia do nałożenia, w jego trybie, takiego obowiązku na stronę. Podstawą prawną jego nałożenia jest natomiast art. 56 ust. 1 tej ustawy, przewidujący wydawanie określonych postanowień dowodowych, na które nie przysługuje zażalenie. Organ na podstawie tego przepisu może żądać od inwestora między innymi, dostarczenia ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. W trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. można jedynie nakładać na stronę obowiązek wykonania w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Skoro doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego przez organy rozstrzygające przedmiotową sprawę oraz, biorąc pod uwagę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to wypowiedzenie się w kwestii podnoszonych zarzutów przez skarżących, na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne. Jednak zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie można łączyć w jednym postępowaniu kilku spraw, gdy prawa lub obowiązki stron nie wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. W tym stanie sprawy, organ nadzoru w oparciu o dokonaną przez Sąd ocenę stanu prawnego, uwzględniając wskazane przepisy, po rozpatrzeniu wszystkich zarzutów skarżących, obligowany jest do przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz do zakwalifikowania stwierdzonej samowoli budowlanej jako istotnej, bądź nie istotnej. W szczególności organ powinien wziąć pod uwagę treść art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. który gwarantuje w ust. 1 pkt 6 ochronę interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, i normami, zaś w ust 2 precyzuje, co obejmuje tą ochroną między innymi, stanowiąc, że ochronie podlega zapewnienie dopływu światła dziennego oraz ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza. Organ nadzoru tylko, gdy uzna w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz po przeanalizowaniu zarzutów strony, że brak jest podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki, może przystąpić do legalizacji samowoli budowlanej, uwzględniając przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Uzasadnienie stanowiska podjętego w sprawie powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po zmianie ustawą z dnia 23 marca 2003 r. ustawy -Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 178) w myśl art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Reasumując działanie organów orzekających w przedmiotowej sprawie musi być poczytane za naruszenie prawa materialnego i procesowego w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji, podjętych w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153poz.1270). Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustaw}' z dnia 11 maja 1995r. o naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.— Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).